Le debat public en urbanisme a Montreal : un instrument de developpement urbain durable?
Article Type: Report
Subject: City planning (Public participation)
Debates and debating (Analysis)
Forensics (Public speaking) (Analysis)
Sustainable urban development (Public participation)
Authors: Gariepy, Michel
Gauthier, Mario
Pub Date: 06/22/2009
Publication: Name: Canadian Journal of Urban Research Publisher: Institute of Urban Studies Audience: Academic Format: Magazine/Journal Subject: Social sciences Copyright: COPYRIGHT 2009 Institute of Urban Studies ISSN: 1188-3774
Issue: Date: Summer, 2009 Source Volume: 18 Source Issue: 1
Topic: Event Code: 290 Public affairs
Product: Product Code: 9107130 Urban Planning Assistance NAICS Code: 92512 Administration of Urban Planning and Community and Rural Development
Geographic: Geographic Scope: Canada Geographic Name: Montreal, Quebec Geographic Code: 1CANA Canada
Accession Number: 229218941
Full Text: Abstract

Sustainable development has become a keyword and a guiding principle for metropolitan and urban planning. This paper treats sustainability from a procedural perspective and investigates the following questions: can public participation be a tool, first for defining the content of urban sustainability, then for implementing it? How is this concept mobilized in public debate? To look into the questions, an analysis of two major public debates held in relation to urban planning in Montreal is conducted: first, the public hearings held by the OCPM (Office de consultation publique de Montreal) in 2004 for the new city wide master plan; then the ones held by the South-West Borough in 2008 for the Griffintown development project. The paper contrasts the two cases as to their nature, the procedures involved, who were the public participants with issues raised, and examines linkages between them, both expected and actual, to conclude with more theoretical comments about urban sustainability and "the engineering of public participation."

Key words: urban sustainable development; urban sustainability; public participation; collaborative planning; urbanism; Montreal

Resume

Le developpement durable des villes et des metropoles est devenu un principe d'action pour l'amenagement du territoire et l'urbanisme. Cet article, qui envisage le developpement durable comme un concept essentiellement procedural, pose les questions suivantes : comment le debat public peut-il servir a la construction et a la mise en oeuvre du concept de DUD? Comment peut-il servir a lui donner du contenu? Comment le concept est-il utilise a des fins de legitimation dans le debat public, par les elus et les promoteurs qui veulent faire accepter un plan ou un projet, ou par les citoyens et les associations, qui veulent influencer la prise de decision? De quelle maniere le concept est-il mobilise par les participants aux consultations publiques? Pour repondre a ce questionnement, sont examines deux grands debats publics menes recemment en matiere d'urbanisme a Montreal : la consultation publique tenue en 2004 par l'Office de consultation publique de Montreal (OCPM) sur le nouveau plan d'urbanisme de la Ville de Montreal et la consultation publique tenue en 2008 par l'Arrondissement Le Sud-Ouest de Montreal sur le projet de developpement Griffintown. En contrastant ces deux cas, les auteurs proposent une reflexion sur << l'ingenierie de la participation >> publique et discutent de la portee et des limites du debat public comme instrument de mise en oeuvre du DUD a Montreal.

Mots cles: developpement urbain durable; ville durable; debat public; participation publique; planification interactive; urbanisme; Montreal

Introduction

Le developpement durable des villes et des metropoles est devenu un principe d'action pour l'amenagement du territoire et l'urbanisme (Da Cunha et Ruegg 2003; Gauthier et Lepage 2005; Jepson 2001; Mathieu et Guermond 2005; Theys 2000). Sur le plan normatif, le developpement durable refere a l'integration des dimensions ecologiques, economiques et sociales du developpement, a la prise en compte du court et du long terme et a l'articulation des echelles territoriales (Jollivet 2001). Toutefois, comme le souligne Theys (2000), ce concept apparait surtout comme un << principe normatif sans norme >> puisqu'il ne peut etre defini a priori scientifiquement ou objectivement. En ce sens, il est d'abord un concept procedural qui agit comme cadre de reference pour l'action publique urbaine. Pour assurer un developpement durable, la mise en place de nouvelles procedures visant a organiser la discussion entre les acteurs prend la forme d'un imperatif (Blondiaux 2008). A un point tel que, argumenter, deliberer et debattre sont devenus les nouveaux mots d'ordre de l'amenagement du territoire et de l'urbanisme (Wachter et al. 2002, 195 a 199). Selon Ascher (2004, 98), le nouvel urbanisme se caracterise principalement par sa dimension procedurale--un << urbanisme de dispositifs >> de discussion et de negociation--ainsi que par son attitude plus reflexive--un << urbanisme reflexif >>--visant l'approfondissement des connaissances par la negociation et l'interaction entre les acteurs.

Ainsi, au cours des deux dernieres decennies, le concept de developpement urbain durable (DUD) s'est impose dans les champs disciplinaires des etudes urbaines et de l'urbanisme. La notion de ville durable est mise de l'avant par les chercheurs en sciences sociales et par les organismes gouvernementaux, les institutions metropolitaines et les villes. L'experience canadienne se caracterise d'ailleurs par de nombreuses initiatives qui mettent l'environnement et le developpement durable au centre des pratiques amenagistes : bilans environnementaux, indicateurs de durabilite urbaine, evaluations environnementales de projets, consultations publiques sur des politiques urbaines, experiences de gestion integree de l'eau, etc. (Brown 2006; Gariepy 1995; Gauthier 2005; Gauthier et Lepage 2005; Marsden et al. 2003; Senecal et al. 2005). Ces multiples initiatives mobilisent divers dispositifs de gouvernance et de debat public--partenariat, concertation, consultation, negociation, mediation, etc.--pour la realisation de diagnostics, l'identification des objectifs de developpement, la determination des actions prioritaires ainsi que l'evaluation et le suivi des resultats. En outre, le concept de developpement durable est souvent envisage comme nouveau paradigme susceptible de renouveler la planification urbaine et l'urbanisme (Berke 2002; Gauthier et al. 2008; Wachter et al. 2002). Finalement, comme le soulignent Emelianoff et Theys (2000), le concept, malgre ses ambiguites et ses contradictions, peut etre considere comme une opportunite de renouvellement de la democratie locale. Selon eux, sa principale vertu repose sur sa capacite a mettre en debat les contradictions et les incertitudes qui caracterisent la notion de << ville durable >>, d'ou l'importance accordee a la qualite des dispositifs participatifs.

Dans ce contexte, les thematiques du debat public et du developpement durable sont abondamment discutees dans les cercles de l'amenagement et de l'urbanisme (Berke 2002; Burby 2003; Brody et al. 2003; Gauthier et al. 2008; Willson et al. 2003). Les interrogations portent generalement sur la capacite de ces thematiques a renouveler la planification et a accroitre la rationalite et la reflexivite dans les pratiques planificatrices. Comme nous l'avons mentionne, notre point de depart est a l'effet que le DUD doit etre compris avant tout comme un concept essentiellement procedural qui renvoie moins aux formes spatiales que la planification produit ou induit, qu'aux formes sociales qu'elle adopte comme processus de prise de decision. Ainsi, notre conception de la planification et du debat public en amenagement et urbanisme s'inscrit dans la continuite des critiques formulees depuis les annees 1960 a l'endroit du modele de la planification rationnelle globale (Alexander 1984; Hamel 1997) et dans le cadre du tournant communicationnel au sein des theories de la planification, qui envisage la planification comme un processus interactif et politique permettant d'etablir des valeurs communes (Healey 1997; Fisher et Forester 1993; Forester 1999).

En nous interessant au concept de DUD et aux dispositifs de debat public en matiere d'urbanisme a Montreal, notre objectif est de contribuer a cette reflexion sur le renouvellement de la planification territoriale. Nous formulons l'hypothese que le debat public, compris comme << ... la designation generique de toute forme, instance ou procedure de mise en discussion publique des choix collectifs >> (Rui 2004, 19), peut etre envisage comme un instrument de construction et de mise en oeuvre du DUD. Notre perspective de recherche vise a comprendre les transformations de l'action publique urbaine en s'interessant, notamment, aux acteurs, aux pratiques effectives ainsi qu'aux effets des dispositifs participatifs sur la decision et l'action publique urbaine. En ce sens, nos interrogations rejoignent des preoccupations d'une communaute de chercheurs qui s'interessent a l'emergence du phenomene participatif et a ses effets sur l'action publique (Bacque, Rey et Sintomer 2005; Blondiaux 2008; Fourniau 2003; Gauthier et al. 2008; Revel et al. 2007; Rui 2004; Simard et al. 2006). Notre questionnement peut etre resume ainsi : comment le debat public peut-il servir a la construction et a la mise en oeuvre du concept de developpement urbain durable (DUD)? Comment peut-il servir a lui donner du contenu? De quelle maniere le concept est-il mobilise par les participants aux consultations publiques? Comment est-il utilise a des fins de legitimation dans le debat public, que ce soit par les elus et les promoteurs qui veulent faire accepter un plan ou un projet, ou par les citoyens et les associations, qui veulent influencer la prise de decision?

Pour repondre a ce questionnement, nous examinons deux grands debats publics menes recemment en matiere d'urbanisme a Montreal, a savoir, la consultation publique tenue au printemps 2004 par l'Office de consultation publique de Montreal (OCPM) sur le nouveau plan d'urbanisme de la Ville de Montreal et la consultation publique tenue au printemps 2008 par l'Arrondissement Le Sud-Ouest de Montreal sur un projet de developpement immobilier (le projet Griffintown). Notre demarche de collecte des informations s'est appuyee sur une etude des documents de planification et de consultation publique, une revue de presse, des observations directes des seances de consultation publique, une analyse des memoires deposes aux consultations publiques et des entretiens semi-directifs menes aupres d'acteurs-cles. Notre grille d'analyse prend appui sur des questions liees a l'organisation du debat et aux effets du debat (tableau 1). En examinant et en contrastant ces deux cas, nous poursuivons deux grands objectifs : il s'agit d'abord d'examiner << l'ingenierie de la participation >> pour reprendre l'expression de Blondiaux (2008, 22-24), c'est-a-dire les normes, les dispositifs, les instruments et les logiques de professionnalisation qui se deploient pour organiser et mettre en oeuvre le debat public. Nous voulons ensuite examiner les effets du debat en considerant plus specifiquement comment la question du developpement durable est prise en compte et traitee aux differentes echelles territoriales et temporelles de planification de meme que les interrelations entre les notions de DUD et de debat public.

Ces deux debats ont ete choisis parce qu'ils portaient sur des documents particulierement importants, a portee referentielle et revelateurs de demarches de planification complementaires a Montreal. Ils nous semblaient ainsi potentiellement feconds pour examiner le contenu donne au developpement durable et analyser les mobilisations sociales respectives qu'ils avaient suscitees. Le nouveau plan d'urbanisme, dans les faits la revision du plan de 1992, devait constituer le document de reference pour les interventions sur l'ensemble du territoire montrealais, un role qui a fait consensus lors du Sommet de Montreal de 2002, une operation mobilisant les principaux acteurs de la scene montrealaise. Le plan avait aussi identifie 26 secteurs de la ville presentant une problematique d'amenagement particulierement complexe et << d'interet pan-montrealais >> qui devaient faire l'objet d'une planification detaillee; il precisait une demarche de planification integree, des orientations et des balises pour l'elaboration subsequente d'un Programme particulier d'urbanisme (PPU) dans chacun de ces secteurs. Le projet de Griffintown fut le premier PPU pour un de ces secteurs. Les deux documents differaient quant a leur portee sur la mise en oeuvre et leur niveau de precision, et ce, conformement aux orientations de la Loi sur l'amenagement et l'urbanisme (LAU), le plan d'urbanisme etablissant les lignes directrices de l'organisation spatiale avec une vision d'ensemble de l'amenagement du territoire, le PPU apportant plus de precision sur l'affectation detaillee et les regles a integrer dans les reglements d'urbanisme, materialisant ainsi le plan d'urbanisme (MAMR 2007a).

A partir de ces considerations, le texte qui suit est structure en quatre parties. Dans la premiere, le cadre actuel du debat public a Montreal est presente succinctement. Puis est analysee, dans la seconde, la consultation publique sur le plan d'urbanisme de Montreal. La consultation publique sur le projet de developpement immobilier Griffintown est l'objet de la troisieme. Dans la quatrieme, avant de conclure, un retour est effectue sur les questions liminaires.

Le cadre actuel du debat public en urbanisme a Montreal et son evolution

A Montreal, le cadre actuel du debat public s'inscrit dans la continuite du processus de modernisation et de democratisation de la gestion publique amorce au Quebec au cours des annees soixante avec le projet de la Revolution tranquille (Hamel 2008). A la suite de Gariepy (2002) et de Hamel (2008), il est possible de regrouper en quatre grandes periodes l'evolution generale du cadre du debat public a Montreal depuis les annees 1960. A une periode de mobilisations, de luttes et d'affrontements entre des groupes de citoyens et l'administration du Parti civique et du maire Jean Drapeau (1960 / 1986) a succede une periode de democratisation de la gestion municipale avec l'accession a la mairie, en 1986, de Jean Dore et de son parti le RCM (1986/1994). Cette seconde periode s'est caracterisee par la modernisation de l'appareil administratif et la democratisation de la gestion municipale. Le RCM a mis en place, des 1988, une politique cadre de consultation publique et plusieurs instances pour l'appliquer, dont le Bureau de consultation de Montreal (BCM), un organisme mandate pour organiser des audiences publiques a la demande du comite executif, generalement sur des sujets majeurs en calquant presqu'integralement le modele du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE). Comme le souligne Hamel (2008), les transformations impulsees par l'administration du RCM au cours de cette periode ont ete importantes, ayant favorise une remise en cause de la gestion bureaucratique, une plus grande imputabilite des planificateurs et des fonctionnaires et une plus grande transparence des elus locaux. En outre, les demandes sociales et les mobilisations des mouvements urbains ont largement contribue au developpement d'une culture de la participation en termes d'acces a l'information, de transparence de la gestion, d'imputabilite et de mise en place de dispositifs de consultation publique en matiere d'amenagement et d'urbanisme. Cependant, l'administration du RCM a ete critiquee pour sa propension a trop consulter au detriment de l'action. C'est dans ce contexte qu'une nouvelle administration municipale--le parti Vision Montreal elu en 1994--s'est employee a deconstruire la politique cadre de consultation mise en place par l'administration precedente, allant jusqu'a abolir, entre autres, le BCM. L'entree au pouvoir du maire Gerald Tremblay et de son parti l'Union des Citoyens et des citoyennes de l'Ile de Montreal (UCIM), en novembre 2001, ainsi que la creation de la nouvelle Ville de Montreal, (1) marquent remergence d'un nouveau cadre du debat public a Montreal. Celui-ci se caracterise par la creation en janvier 2002 d'un Office de consultation publique, la tenue au printemps 2002 du Sommet de Montreal, l'adoption en mars 2005 d'une Politique de consultation et de participation publiques, puis en janvier 2006 d'une Charte montrealaise des droits et responsabilites. (2)

Au depart, il faut mentionner que ce cadre s'inscrit dans une continuite evidente avec la culture de la consultation publique au Quebec et a Montreal plus specifiquement. Cette culture de la participation a ete faconnee essentiellement a partir du modele des enquetes et audiences publiques du BAPE (Gauthier et Simard 2007), avec des audiences non judiciarisees comportant deux phases, la premiere d'information et la seconde de formulation d'avis, presidees par une commission neutre, a l'interieur d'un delai prescrit et a partir d'un dossier relatif au projet. (3) Le poids de ce modele, qualifie par Gariepy (2006) de << code genetique >>, est tel au Quebec qu'il est approprie de parler de << dependance au sentier >> (Negrier 2005). En outre, c'est avec cette culture en arriere-plan que le ministere des Affaires municipales et des regions lui-meme reconnait le caractere incomplet des consultations menees sous son egide et les limites de la LAU, dont une reforme est a l'etude depuis deux ans (MAMR 2007b, 24).

Mais ce nouveau cadre du debat public qui se met progressivement en place a Montreal depuis le tournant des annees 2000, et ce, sous l'impulsion d'une societe civile tres active et dans un contexte de reforme des structures municipales et metropolitaines (Latendresse 2004), se presente egalement comme une panoplie d'instruments non contraignants visant a developper cette culture de la participation : politique cadre, principes directeurs, regles de << bonnes pratiques >>, mesures de soutien aux pratiques, guides destines aux promoteurs et aux citoyens, mecanismes d'evaluation et de suivi, chartes, ombudsman, etc. Ce cadre s'inscrit en grande partie dans un contexte general de flexibilite ou experimentation, demonstration et accompagnement des acteurs predominent. Toutefois, dans le developpement d'un cadre du debat public original, les dimensions procedurales semblent prendre le pas sur les dimensions substantielles de l'action publique urbaine. Tout se passe comme si la mise en place d'un cadre du debat public comprenant une diversite de dispositifs de participation se presentait comme un prealable a des effets sur le contenu des documents de planification et des politiques urbaines.

La consultation publique sur le nouveau plan d'urbanisme de la Ville de Montreal

Au terme d'un exercice approfondi de planification et de concertation, la Ville de Montreal distribuait, en juin 2004, dans tous les foyers une invitation a participer a une consultation publique sur son nouveau plan d'urbanisme, dont le parti d'amenagement repose sur le concept de developpement durable (Ville de Montreal 2004a). L'injonction a la participation et << l'imperatif participatif >> (Bacque et al. 2005; Blondiaux 2008) ne pouvaient etre plus clairs. Dans ce document, le plan est presente comme un instrument privilegie de mise en oeuvre du developpement durable a travers sept grandes orientations d'amenagement et une serie de mesures visant a diminuer la dependance a l'egard de l'automobile. Le document indique que la mise en ouvre du plan se fera a travers des mesures reglementaires adoptees par les arrondissements, des investissements publics et des partenariats avec le secteur prive. La ville y indique enfin son intention de realiser annuellement des etudes publiques des bilans de la mise en oeuvre de ce document de reference en matiere d'amenagement du territoire.

La consultation publique, tenue sous l'egide de l'OCPM nouvellement cree, (4) a donne lieu a dix seances d'information et d'echanges dans les differents arrondissements de Montreal et a quatre jours d'auditions d'opinions et de commentaires (OCPM 2004). (5) Au total, l'OCPM a recu plus de deux cents interventions dont 180 memoires ecrits et plus de 1 000 personnes ont participe aux seances d'information et de consultation publiques. Au terme de ses travaux, la commission concluait que le plan d'urbanisme suscite l'adhesion mais que plusieurs questions liees a la mise en oeuvre du plan preoccupent grandement les citoyens (OCPM 2004, 73). Depuis, Montreal a adopte, en novembre 2004, son nouveau plan d'urbanisme (Ville de Montreal 2004b) et s'est engagee dans l'elaboration de politiques sectorielles qui font toutes appel a divers dispositifs de debat public. La ville a aussi produit des bilans annuels de la mise en oeuvre de ce document de planification et mis en place un suivi par le biais d'une serie d'indicateurs (Ville de Montreal 2007). Notre analyse de ce premier cas permet d'apporter des elements de reponse a notre questionnement de recherche.

L'adhesion au concept de developpement durable

Selon le rapport de la commission de consultation publique de l'OCPM, les participants se sont rallies au parti d'amenagement qui souscrit aux principes du developpement durable et ont reconnu que les orientations et les objectifs du plan d'urbanisme etaient axes sur le developpement durable (OCPM 2004, 53). Toutefois, l'absence d'opposition au plan d'urbanisme constitue-t-elle pour autant une adhesion des citoyens aux principes de l'urbanisme durable? Lorsqu'on examine la synthese des preoccupations, attentes et opinions exprimees par les citoyens, on constate que le theme du developpement durable n'a pas ete directement souleve par les participants (tableau 2). Nos observations indiquent cependant qu'ils se sont appuyes sur le concept de developpement durable pour faire valoir des preoccupations relatives a des problematiques specifiques telles que le transport, l'habitation et la qualite de l'environnement urbain. En ce sens, le concept apparait comme une ressource discursive permettant aux participants de faire valoir leurs interets et leurs preoccupations. Toutefois, a l'exception de quelques interventions lors des seances d'information, la signification et la portee du DUD n'ont pas vraiment fait l'objet de debat. Cependant, l'analyse des preoccupations des citoyens realisee par la commission au terme des audiences a permis de degager quatre grands enjeux transversaux--la sante publique, le partage des competences municipales, l'accessibilite universelle et l'inclusion sociale (OCPM 2004, 45-51)--qui interpellent la capacite de la Ville de Montreal a developper des solutions integrees dans une logique territoriale. Alors que les enjeux de la sante publique et d'accessibilite universelle ont ete integres subsequemment au parti d'amenagement du plan d'urbanisme (Ville de Montreal 2004b), les questions reliees au partage des competences municipales et a l'inclusion sociale ont ete renvoyees aux demarches d'elaboration des politiques sectorielles. Ainsi, il semble que le debat public sur le plan d'urbanisme a permis de prendre au mot la Ville de Montreal, en la forcant a inclure ces themes dans la nouvelle version de ce document de planification et de ses politiques urbaines sectorielles. En ce sens, le debat public a agi comme un instrument de construction de l'acceptabilite sociale du plan d'urbanisme et a contribue a donner sens et contenu au concept de DUD.

Les modifications apportees au parti et aux orientations d'amenagement

La seconde retombee directe de la consultation publique sur la version preliminaire du plan d'urbanisme concerne les modifications apportees au parti et aux orientations d'amenagement. D'abord, comme nous venons de le mentionner, le parti initial a ete precise afin d'y inclure des principes d'accessibilite universelle et de sante publique. Ainsi, dans la version finale du plan d'urbanisme, l'approche de developpement durable en matiere d'amenagement du territoire est associee a la << viabilite des collectivites >>, a la << qualite de l'amenagement urbain >>, a << l'accessibilite a l'ensemble des batiments prives ou publics >>, a la << qualite des logements, des equipements publics, des milieux naturels et de l'environnement >> et a l'amelioration << des conditions de vie des citoyens >> (Ville de Montreal 2004b, 5). Les modifications apportees aux grandes orientations initiales d'amenagement consistent pour l'essentiel en bonifications : des precisions apportees a la designation de certains secteurs d'emplois ou a l'affectation du sol pour des grands equipements institutionnels ; des elements contextuels ajoutes pour eclairer les propositions du plan ; de nouvelles intentions formulees pour la prise en compte d'elements tels l'efficacite energetique, l'architecture ecologique, la pollution lumineuse et l'apaisement de la circulation ; des objectifs precises, notamment en matiere de logements abordables et de diminution de l'offre de stationnement. Ces modifications resultant de la consultation constituent egalement des apports au sens et au contenu du concept de DUD.

Les difficultes associees a la mise en oeuvre et au suivi du plan

La troisieme grande retombee a ete de permettre aux participants de faire valoir leurs inquietudes envers les difficultes associees a la mise en oeuvre des actions ainsi qu'au suivi du plan d'urbanisme, et ce, meme si la mise en oeuvre ne fait pas partie des attributions prescrites de ce document. Tout au long des audiences, les participants ont souleve des preoccupations relatives aux politiques et aux strategies sectorielles auxquelles le plan fait reference. Ils se sont egalement montres tres preoccupes par l'allocation des ressources financieres necessaires a sa mise en oeuvre. Ils se sont interroges sur les indicateurs et les bilans annuels comme instruments. Plusieurs interventions ont porte sur le partage des competences entre ville centrale et arrondissements en ce qui a trait au logement abordable, a la conservation du stock de logements, a la preservation et a la mise en valeur du patrimoine naturel et bati de meme qu'a la revitalisation urbaine integree. D'autres intervenants ont souleve des preoccupations relatives a la participation des citoyens a l'elaboration des chapitres d'arrondissement et des secteurs de planification detaillee, un enjeu qui sera au coeur des discussions sur le projet immobilier Griffintown. Or, ces questions ont ete systematiquement renvoyees a d'autres tribunes de consultation ou a d'autres acteurs impliques dans la mise en oeuvre des actions. En fait, la consultation publique a permis de reveler que le plan d'urbanisme etait etroitement associe a plusieurs politiques sectorielles ou strategies d'action en voie d'elaboration et devant etre soumises ulterieurement a des consultations publiques. La consultation a aussi permis de reveler que la mise en oeuvre de ces politiques etait largement tributaire d'actions emanant d'autres partenaires, dont les paliers de gouvernements superieurs, la Communaute metropolitaine de Montreal et les arrondissements ainsi que divers acteurs prives et associatifs. En outre, dans un contexte ou les ressources humaines et financieres sont limitees, la consultation a aborde le difficile probleme des arbitrages politiques. Dans ce contexte, il n'est pas etonnant de constater l'importance accordee aux instruments de mise en oeuvre et de suivi du plan, dont l'etude publique des bilans annuels. Or, les moyens alloues pour realiser ces etudes publiques des bilans annuels apparaissent tres limites comparativement a l'ampleur de la consultation sur le plan d'urbanisme realisee par l'OCPM. En effet, les etudes publiques prennent la forme d'une auto-evaluation effectuee par une commission permanente du conseil municipal. Toutefois, le dernier bilan annuel (Ville de Montreal 2007) qui propose des indicateurs de suivi apparait prometteur pour une plus grande coherence interne au sein de l'administration publique.

Par ailleurs, les preoccupations soulevees par les citoyens semblent avoir eu pour effet de renforcer l'encadrement de la reglementation d'urbanisme dans les arrondissements. En effet, la nouvelle Charte de la Ville de Montreal prevoit que le plan d'urbanisme doit s'accompagner d'un document complementaire etablissant des normes et des criteres dont devront tenir compte les arrondissements au moment de l'adoption des reglements d'urbanisme. Ce document, l'un des outils principaux de mise en oeuvre du plan, contient des dispositions generales qui ont pour but d'assurer une coherence et une harmonisation des reglements d'urbanisme sur l'ensemble du territoire. Or, il a ete considerablement transforme a la suite de la consultation, afin de prevoir des dispositions generales en matiere de transport, de qualite de l'environnement urbain, de patrimoine naturel et bati, de verdissement et d'encadrement de projets se situant aux limites des arrondissements. De plus, sa structure a ete completement remaniee afin d'epouser la table des matieres du plan d'urbanisme, ce qui rend le document beaucoup plus intelligible du point de vue de la mise en oeuvre des grandes orientations par les arrondissements. En somme, il semble que la consultation a fourni a la ville centrale une legitimite pour renforcer l'encadrement de la reglementation d'urbanisme dans les arrondissements. En ce sens, le debat public sur le plan d'urbanisme apparait clairement comme un instrument de legitimation de l'action publique urbaine.

La mobilisation des citoyens et la formation d'un reseau d'acteurs

La derniere grande retombee de cette consultation a trait a la mobilisation des citoyens et a la formation d'un reseau d'acteurs. Elle a donne lieu a une importante participation des citoyens. Des les premieres etapes du processus d'elaboration de son nouveau plan d'urbanisme, Montreal a consacre des efforts importants pour susciter leur participation et leur mobilisation : tenue d'un concours d'idees aupres de la population, demarche de concertation sur les enjeux locaux aupres des arrondissements, distribution d'un resume du plan dans l'ensemble des foyers, mise en place d'un site Internet, etc. De plus, l'examen de la participation selon les categories d'intervenants et les memoires deposes indique que les citoyens non-affilies se sont prononces en grand nombre. Selon notre compilation, la majorite des memoires recus par l'OCPM provenaient des citoyens non affilies (44%), suivis par des groupes pan-montrealais de la societe civile (18%) et des groupes communautaires de service (10%). Les autres categories d'intervenants ayant depose des memoires sont des organismes et institutions publiques preoccupes par des enjeux transversaux, tels que la sante publique et la coordination entre transport et amenagement (6%), des associations locales de residents (6%), des corporations de developpement economique (6%), des groupes de militants locaux (5%) et, finalement, des partis politiques ou des elus (2%). En outre, nos observations indiquent que cette consultation a favorise la creation de partenariats et d'alliances entre les elus, l'administration municipale et la societe civile pour les processus d'elaboration des politiques sectorielles : plan de transport, plan strategique de developpement durable, politique de protection et de mise en valeur des milieux naturels, etc.

En definitive, il apparait evident de cet examen de la consultation publique sur le plan d'urbanisme de Montreal d'abord, qu'un certain nombre d'ideaux et de principes qui sous-tendent le paradigme du developpement durable ont influence le processus d'elaboration et le contenu du plan et de ses principales politiques urbaines connexes. Puis, notre analyse de la consultation a permis de reperer des transformations concretes et significatives impulsees par la participation. En outre, il appert que les participants ne se sont pas laisses << envouter >> par le concept de developpement durable, conservant plutot un esprit critique. Globalement, la consultation n'a pas tant reflete des oppositions fondamentales sur le plan des idees ou de valeurs, mais a plutot favorise un role de chien de garde de la part de la societe civile : manifestation d'exigences d'engagements plus forts de la part de l'administration municipale, demandes de coherence accrue entre les actions, demandes de reddition de compte, etc. Il s'agit la certainement d'un apport considerable. Dans ce premier cas, nos observations vont donc dans le sens de notre hypothese de depart : le debat public organise par l'OCPM s'est revele un instrument de construction du concept de DUD et de legitimation du plan d'urbanisme.

La consultation publique sur le projet de developpement immobilier Griffintown

Un programme particulier d'urbanisme (PPU) sur mesure pour le projet d'un promoteur

Le projet Griffintown est un vaste projet de developpement mixte. D'une superficie de 10,2 ha et impliquant des investissements de $1,3 milliards, il comporte un volet commercial, avec plus de 100 000 [m.sup.2] de commerces dont des magasins a grandes surfaces, un volet residentiel, avec 4 000 unites de logement dont un fort pourcentage a caractere social, un volet culturel et recreo-touristique, dont l'element principal serait une salle de spectacles de 2 000 places, et des espaces a bureau. Il doit prendre place dans le quartier sud-est de l'Arrondissement Le Sud-Ouest de Montreal. Ce quartier, berceau de l'industrialisation au pays, au milieu du XIXe siecle, avec l'amenagement du Canal de Lachine, fut peuple par la main-d'oeuvre bon marche requise dans les nombreuses industries et composee en grande partie d'immigrants irlandais. Depuis le milieu du XXe siecle, le quartier a subi une devitalisation importante. Peu de gens l'habitent et un processus de gentrification y prend place. Le projet de Griffintown, le plus ambitieux dans la metropole a ce moment, est pilote par une societe, Devimco, qui s'est fait connaitre principalement par la realisation d'un centre commercial, un << Lifestyle Center >>, (6) en banlieue de Montreal, sur la rive sud.

Un plan d'urbanisme ne pouvait tout prevoir et ce sur quoi celui de Montreal ne s'etait pas prononce etait considerable. Mais la reside precisement l'interet pour notre recherche de retenir comme cas complementaire le debat sur un PPU : dans la perspective de la LAU, il y a continuite entre un plan d'urbanisme qui represente des engagements d'ensemble et un PPU qui, plus concret et specifique, vient lui donner sens lors du passage a l'action. D'ailleurs, l'OCPM en transmettant aux autorites de Montreal le rapport sur la consultation sur le plan d'urbanisme a fait de la continuite et de la coherence avec les gestes ulterieurs un defi majeur pour l'administration montrealaise (OCPM 2004). Griffintown constituait un des 26 secteurs de planification detaillee precises au plan d'urbanisme, comme mentionne, mais le projet de Devimco couvrait un territoire plus limite. De plus, le PPU du secteur Peel-Wellington (Griffintown) fut elabore directement en rapport au projet et pour l'encadrer (Ville de Montreal 2008a), non pour mettre en coherence ce sous-secteur avec le plan d'urbanisme et sans qu'un PPU pour l'ensemble du secteur n'ait ete produit. Par sa nature meme, le projet soulevait plusieurs contradictions avec le plan d'urbanisme. Ainsi, au niveau de la morphologie urbaine, il n'y avait qu'un respect partiel de la trame urbaine historique et des immeubles de 22 etages etaient prevus alors que le plan n'en prevoyait que 6 et demandait le respect du caractere et de l'echelle du secteur, en fonction du passe industriel. Alors que la ville avait mis au coeur du plan d'urbanisme des mesures pour diminuer la dependance a l'egard de l'automobile et preconise la densification autour des corridors de transport collectif, dans une optique de developpement durable, se retrouvaient au coeur du projet des grandes surfaces commerciales dont la rentabilite serait tributaire d'un achalandage vehicule principalement par automobile et les stationnements idoines. Serait ainsi cree un nouveau pole commercial dont aucune mention n'etait faite au plan. De plus, aucune mention et aucun arrimage n'etaient faits au sein du PPU avec la peripherie du projet ou etaient pourtant a l'etude des dossiers de renouvellement urbain majeurs, comme les vastes terrains du Canadien National recemment cedes a un promoteur prive et en quete d'une affectation appropriee, le site d'un immense centre de tri postal de Postes Canada, objet d'un appel d'offres, l'autoroute Bonaventure dont la demolition prochaine doit constituer le geste structurant de l'ambitieux plan d'amenagement de la Societe du Havre. La demarche de la ville etait on ne peut plus explicite, ainsi que l'a mentionne l'urbaniste porte-parole des services techniques lors d'une assemblee publique : << Le PPU a ete elabore pour encadrer le projet du promoteur, qui a lui-meme, a la demande de la Ville, rencontre 150 groupes et intervenants qui ont collabore a la bonification du projet >> (Ville de Montreal 2008b, Annexe 14).

D'emblee, le dossier du projet Griffintown se situait donc en contradiction importante avec des enjeux significatifs du debat public sur le plan d'urbanisme, tout comme il etait revelateur de la strategie planificatrice de la ville. Face aux inquietudes sur le suivi et la mise en ouvre exprimees alors ainsi que la requete de la societe civile d'etre associee a l'elaboration des PPU, la sequence qui irait du plan d'urbanisme aux PPU puis aux projets s'y inscrivant eventuellement, a ete inversee : la ville a encadre, accompagne le promoteur, plus qu'elle n'a planifie. De plus, une concertation d'amont importante a ete laissee aux bons soins du promoteur: des specialistes de la concertation et de la consultation, en liaison avec la firme mandatee pour planifier le projet, ont procede a plusieurs rondes de revision du concept aupres d'intervenants choisis du milieu.

Le dispositif retenu et le << debat sur le debat >>

Le projet, vu son envergure et sa localisation, ne pouvait manquer de susciter un important debat public. Le dispositif choisi par la ville pour la tenue de ce debat fut aussi sujet a controverse, ce que nous designons par l'expression << le debat sur le debat >>. Alors que l'envergure carrement metropolitaine du projet aurait selon plusieurs dicte la saisine du projet par l'OCPM, la ville choisit de confiner le debat sur le PPU a une assemblee publique en vertu des exigences minimales de la LAU et tenue par l'Arrondissement Le Sud-Ouest. Elle s'est etalee sur sept seances, entre le 21 fevrier et le 14 mars, structurees en deux phases, une d'information sur le projet, la seconde de depot d'avis et de memoires. La mairesse de l'arrondissement presidait cette assemblee. Le rapport fut depose aupres du Comite executif de Montreal et rendu public le 16 avril 2008.

Lors des seances de consultation, plusieurs intervenants ont exprime leur insatisfaction a l'egard de la demarche de planification et du processus de consultation (Ville de Montreal 2008b, 37-38). Les preoccupations soulevees concernaient notamment le role des citoyens/riverains dans le processus d'elaboration du PPU, l'absence de planification d'ensemble du quartier et des secteurs limitrophes, la relation trop etroite entre la ville et le promoteur, le manque de temps pour la preparation d'un memoire, les difficultes d'acces aux etudes, etc. Plusieurs requetes furent formulees pour que l'exercice de consultation publique soit confie a l'OCPM. Cette insatisfaction fut largement relayee dans les grands quotidiens montrealais par des professionnels de l'amenagement et de l'urbanisme, (7) dont l'Ordre des urbanistes du Quebec et d'autres personnalites, pour qui le recours a l'OCPM s'imposait dans ce dossier, a la fois pour des raisons d'expertise et de credibilite du processus. Notre analyse de ce << debat sur le debat >> nous permet de degager, a la lumiere de la culture de la participation publique a Montreal, trois grandes critiques formulees a l'endroit du dispositif retenu par l'arrondissement. La premiere a trait au caractere aleatoire du format de l'assemblee publique regie par la LAU dont les dispositions sont minimales. Au-dela de certaines exigences de publicisation et de la prescription d'une consultation du public entre l'elaboration de deux versions du projet de PPU, la loi ne dit rien sur les modalites de cette consultation. C'est a la municipalite, a l'arrondissement dans le cas du PPU pour le projet Griffintown, qu'il appartenait de fixer ces modalites. Il est vrai que le format de cette assemblee voulait s'inspirer de celui des audiences de l'OCPM par la structuration en deux phases. Le dispositif retenu s'eloigne toutefois des audiences de l'OCPM, qui s'appuient sur des regles claires, predefinies et donc previsibles, meme si non encore codifiees formellement.

La seconde critique du dispositif reside dans le statut des personnes qui president a son deroulement. Une des caracteristiques fondamentales des audiences devant les commissions de l'OCPM ou du BAPE reside dans le fait que ces commissions sont constituees de personnes qui sont parties non prenantes et tiers exterieurs a un projet; les echanges entre le promoteur et les services de l'administration, d'un cote, et les individus ou representants de mouvements associatifs, de l'autre, sont regules par ces commissaires neutres et independants, regis par un code de deontologie. Ils veillent a ce que toute question recoive une reponse appropriee de la part du promoteur ou de l'administration. A l'inverse, l'assemblee publique pour le projet Griffintown fut tenue par une administration municipale qui s'etait deja positionnee en faveur du projet et dont elle souhaitait qu'il se realise rapidement. Officiellement, elle fut presidee par la mairesse de l'arrondissement, meme si celle-ci choisit de faire appel a un ancien commissaire et vice-president du BAPE comme animateur d'assemblee.

La troisieme critique formulee a l'endroit du dispositif mobilise reside dans la nature de l'examen public puis du rapport produit au terme de l'assemblee (Ville de Montreal 2008b). Une commission de I'OCPM, en conformite avec le modele du BAPE, non seulement recoit et synthetise les opinions exprimees, mais elle en fait l'analyse, sollicite frequemment des contre-expertises et prend position en reponse au mandat qui lui a ete confie, avec ses recommandations; sans etre tenus de s'y conformer, les elus en font habituellement grand cas dans la decision subsequente. D'ailleurs, a notre avis, c'est dans cet aspect que prend sa source une grande partie de la credibilite accordee a ces dispositifs par la population. A l'inverse, le traitement de la question de l'impact du projet Griflintown sur les commerces environnants ainsi que sur la principale artere commerciale du centre-ville illustre bien la faiblesse du dispositif retenu. Un expert reconnu sur le commerce de detail avait produit avant l'assemblee publique une opinion traitant de cet enjeu majeur (Nantel 2007). Pourtant son opinion y aura une place marginale. Elle n'est pas presentee lors de la premiere phase, celle qui porte sur l'information. De plus, une intervenante mentionnera alors que cette opinion fait partie des documents manquants ou introuvables. Encore une fois, en contraste a la pratique lors des audiences devant rOCPM ou le BAPE, a chaque fois que sera souleve l'impact commercial negatif sur le centre-ville, le porte-parole de la ville repondra que la ville a commande plusieurs etudes sur la question, dont celle de l'expert, mais ce dernier ne sera jamais convoque pour expliciter son propos. Cet expert viendra cependant deposer, a la derniere phase, un avis ou il reitere son opinion tout en faisant part de ses inquietudes en ce qui a trait a l'examen de cette importante question. Le rapport produit au terme de l'assemblee publique sur le PPU de Griffintown a consiste uniquement en une enumeration et un regroupement par grands themes des questions soulevees et des avis deposes, des avis decomposes en enonces plutot qu'en recommandations, un terme deja moins contraignant, puis en une analyse statistique de leur frequence. Pas une seule conclusion ou analyse, aucun avis ou recommandation! Pour reprendre l'enjeu de l'impact commercial du projet, le rapport ne fait aucunement mention de l'etude de l'expert: il se borne a resumer la question du developpement economique et donne le nombre de fois ou elle a ete soulevee. Ce qui a permis a la mairesse d'affirmer en le rendant public que << Le rapport parle de lui-meme! >>. Pourtant la Politique de consultation et de participation publiques de Montreal faisait de la production d'un rapport analysant les avis exprimes et prenant position sur l'action soumise a debat public un des principes cles des << bonnes pratiques >>.

Malgre ce << debat sur le debat >>, la consultation publique fut donc consideree comme un succes tant par l'administration municipale que par le promoteur. Pour ce dernier, les chiffres, soit les 1 200 personnes ayant assiste a l'assemblee et les 84 memoires deposes, attestaient de la qualite de l'operation : (8) << Jamais les consultations de l'OCPM n'ont eu autant de participation >>. Quelques jours apres le depot du rapport, le Comite executif enterina le PPU Griffintown, avec une entente de developpement avec le promoteur sur un projet << bonifie >>, entente qui ne fut pas rendue publique. Des ajouts d'une valeur de << plusieurs dizaines de millions de dollars >> furent apportes au projet, d'une part pour soutenir la creation d'un tramway, pour l'amelioration des infrastructures, des espaces publics et des abords du Canal de Lachine, d'autre part, pour l'amelioration de la performance energetique des batiments futurs et l'augmentation de la proportion d'unites de logement social.

S'agit-il la des effets du debat public? La mise en correlation systematique des requetes formulees et des amendements apportes est difficile a faire. Il est neanmoins vraisemblable de penser que plusieurs de ces << bonifications >> resultent du debat public, sinon qu'elles avaient ete adoptees suite a la consultation d'amont, en prevision de l'assemblee publique. Le meilleur exemple de ceci est peut-etre la proportion de logement sociaux et de logements abordables que le promoteur a annonce vouloir fixer a 15% chacune, en accord avec une revendication majeure d'un mouvement urbain tres militant du Sud-Ouest et reprise dans la Strategie d'inclusion de logements abordables de la ville. Un tel accommodement du promoteur peut constituer une explication plausible de la part marginale que la question du logement aura occupe, contre toutes attentes, au sein du debat.

Retour sur les questions liminaires

La notion de developpement urbain durable

La base de notre investigation des deux debats publics portait sur la place occupee par le developpement durable, pour voir dans quelle mesure il etait possible de parler d'un construit social a l'egard de cette notion. Le tableau 3 presente les themes abordes lors de l'assemblee sur le PPU de Griffintown, en comparaison avec ceux abordes lors du debat sur le plan d'urbanisme.

Lors de l'assemblee sur le PPU, et ce, a chacune des deux phases, il fut question de developpement durable, marginalement toutefois. Ainsi, seulement 6 des 116 questions recensees y avaient trait, alors qu'a peine 8% des enonces dans les memoires et avis l'abordaient. Chaque fois, le developpement durable etait defini en termes generaux et utilise surtout pour accroitre la legitimite ou augmenter le poids d'un argument, tout comme ce fut le cas lors du debat sur le plan d'urbanisme : ceci explique pourquoi, dans notre compilation des themes abordes (tableau 3), le developpement durable n'apparait pas explicitement. Ainsi, plusieurs intervenants ont fait appel au developpement durable pour reclamer des mesures architecturales d'economie d'energie. Certains qui appuyaient le projet ont souligne la creation par le promoteur d'une Chaire en developpement durable a l'Ecole de Technologie Superieure, pourtant une institution qui aurait fait peu de cas du developpement durable anterieurement, au dire d'un autre intervenant. De meme, il fut mentionne que le projet Griffintown rejoignait les objectifs du developpement durable par les equipements de transport collectif prevus. A l'inverse, des opposants ont mis en contradiction un engagement clair du plan d'urbanisme a l'effet de reduire la place de l'automobile dans la mobilite et l'accent mis par le projet sur l'accessibilite automobile et la creation de plusieurs milliers de places de stationnement. Dans le texte du plan d'urbanisme, les contradictions du developpement durable se resolvent au sein d'un projet de compacite, compacite souhaitable parce qu'elle permet de faire des economies en plus de limiter les besoins de deplacement et de favoriser le transport collectif. Ici, c'est le concept de qualite de vie qui ressort le plus quant au contenu social du developpement durable.

Par ailleurs, si un parallele peut etre fait entre les deux debats quant au flou dans la facon dont la notion a ete mobilisee, la rigueur de l'analyse faite par la commission de l'OCPM sur le plan d'urbanisme, en particulier dans l'appui pris sur le developpement durable pour mettre en coherence differents grands enjeux transversaux, doit etre contrastee avec le simple traitement statistique de la mention du developpement durable, sans analyse ni recommandation, au sein du rapport de l'assemblee publique sur le PPU pour le projet Griffintown.

La notion de developpement durable est donc utilisee dans le debat public non pour forcer l'examen des implications croisees et de la coherence des actions projetees, mais essentiellement pour justifier certaines requetes, de la part des participants, et legitimer certains gestes et faire accepter le plan, de la part des planificateurs. Dans un bilan sur les trois decennies du BAPE, Gauthier et Simard (2007) avaient conclu a la persistance d'une perspective de << projet >>, a l'encontre d'une approche territoriale integree, et souligne les problemes de coherence et de mise en oeuvre qui handicapaient l'action publique : ce meme diagnostic peut etre applique a l'experience montrealaise. Le riche debat public ayant entoure le plan d'urbanisme laissait poindre une renaissance de culture urbanistique a la ville, dans un contexte de consolidation renouvelee de la participation des citoyens et de centralite de la question du developpement durable. A peine trois annees plus tard, le projet de Griffintown aura suscite un debat surement d'envergure mais a l'enseigne d'une fragilisation du dispositif local de participation et de la logique planificatrice. La recension des themes abordes dans chacun des deux debats fait ressortir la place prise par l'instrumentation, la mise en oeuvre et le suivi. Ce phenomene s'explique tout a fait dans le cadre du plan d'urbanisme, compte tenu de sa nature et de son positionnement a l'egard des secteurs de planification detaillee. Toutefois, que cette preoccupation demeure dans le premier PPU soumis a debat dans la foulee du plan est plus surprenant. Meme si l'optique n'est pas celle d'une planification ou les plans des secteurs decouleraient du plan d'ensemble comme des poupees gigognes, une dialectique doit s'instaurer entre une vision d'ensemble initiale appelant des realisations specifiques et les projets qui apparaissent, pour maintenir la coherence et assurer une resultante acceptable. Or, le plan d'urbanisme ressort du dossier du PPU comme un document de reference qui pouvait etre sinon mis de cote, du moins contredit : l'enjeu s'est deplace vers l'aval, la mise en oeuvre du projet Griffintown. La mise en coherence des actions dans la logique planificatrice et le debat public reste un probleme endemique, meme a l'aulne du developpement durable.

La dimension procedurale du DUD et la question de << l'ingenierie de la participation >>

En examinant et en contrastant deux grands debats publics menes recemment en matiere d'urbanisme a Montreal, un de nos objectifs de depart etait d'examiner la question de << l'ingenierie de la participation >>, notion generale selon laquelle << la participation doit s'accomplir a partir de normes particulieres au travers de dispositifs plus ou moins standardises >> (Blondiaux 2008, 23). Cette notion renvoie egalement a un ensemble d'activites visant a standardiser et codifier les procedures, a diffuser les savoirs faire, a etablir des normes particulieres, etc. Il s'agit en quelque sorte d'un processus de professionnalisation et de normalisation des dispositifs de participation du public qu'il importe de mieux comprendre. A cet egard, le << debat sur le debat >> qui a accompagne la structuration de la consultation publique sur le PPU Griffintown est riche en enseignements.

Le premier constat qui se degage est que le processus de normalisation et de standardisation a Montreal oscille entre deux postures, une plus formelle et codifiee a l'image des consultations publiques menees par l'OCPM, l'autre plus flexible respectant plutot les exigences minimales de la LAU. Cependant, entre ces deux postures, la reference demeure celle des enquetes et des audiences publiques du BAPE qui ont subsequemment structure l'approche de l'OCPM.

Dans le cas de la consultation sur le PPU Griffintown, il est permis de se demander pourquoi Montreal a choisi de faire appel a ce dispositif plutot qu'a celui de l'OCPM. a partir de nos observations, deux hypotheses peuvent etre avancees. Selon la premiere, il pourrait s'agir d'une exigence du promoteur luimeme qui aurait considere comme trop turbulentes, risquees ou trop longues, les audiences publiques habituelles devant l'OCPM; cette attitude n'est pas exceptionnelle et est a la base d'un important apprentissage strategique chez certains grands maitres d'ouvrage (Gariepy 2006). La deuxieme hypothese renvoie aux ambivalences des elites politiques (Blondiaux 2008, 28-31), qui tout en se montrant favorables a la participation publique, demeurent tres attachees aux formes traditionnelles de la democratie representative. D'ailleurs, les tenants d'une consultation publique conforme a la culture etablie se sont demandes s'il n'y avait pas la une derive dans l'attitude de la ville a l'egard des consultations publiques, derive semblable a celle qui s'etait produite dans les dernieres annees de l'administration RCM. (9) Il n'est pas de notre propos de debattre de ces hypotheses mais une question demeurait : qu'adviendrait-il lors des consultations publiques ulterieures sur les 25 autres secteurs de planification detaillee et les divers PPUs qui seraient produits, l'assemblee publique pour le projet Griffintown constituant alors un precedent que ne manqueraient pas d'invoquer les promoteurs pour echapper a des exigences plus strictes.

Or le principal effet du << debat sur le debat >> a vraisemblablement consiste en une modification apportee a la Charte de Montreal par le Gouvernement du Quebec, a la demande de l'administration de la ville. Cette modification a confere au conseil de Montreal la possibilite de prendre l'initiative d'une modification au plan d'urbanisme, donc de rapatrier de l'arrondissement a la ville l'etude d'un PPU, et de confier a l'OCPM la saisine de la consultation publique. (10) Par ailleurs, en reaction a la consultation d'amont menee a l'initiative du promoteur du dossier de Griffintown, la presidente de l'OCPM avait demande, dans son rapport annuel de 2007, que ces consultations soient consignees et rendues publiques, meme que l'OCPM s'implique a cette etape pour les grands projets (OCPM 2008). Il est donc significatif que, a la requete de l'Arrondissement Le Sud-Ouest, l'OCPM ait encadre, a l'automne 2008, un exercice de concertation d'amont impliquant plusieurs acteurs afin d'explorer les enjeux et d'elaborer des principes directeurs pour l'amenagement de la friche ferroviaire du Canadien National dans le secteur de planification detaillee du Havre de Montreal (OCPM 2009).

L'evolution du << debat sur le debat >> que le dossier de Griffintown a suscite et plus generalement la transformation des conditions de la participation publique a Montreal suggerent une reflexion a caractere plus theorique sur << l'ingenierie de la participation >>. D'une part, ces elements illustrent tres bien les enjeux derriere la construction de ce que Blondiaux appelle une participation legitime, c'est-a-dire << une maniere de construire l'opinion et de gerer les citoyens participants >> (2008, 23). Le dossier de Griffintown pourrait avoir constitue un precedent a l'effet que ce sont les exigences minimales de la LAU qui peuvent chaque fois etre interpretees selon le dossier a l'etude et la controverse qui l'entoure, la structuration du dispositif s'averant discretionnaire et liee aux pressions, plutot que predeterminee et codifiee. Or, au contraire, il aura ete l'occasion d'une reaffirmation de l'importance de clarifier les regles et de consolider l'approche de l'OCPM, illustrant de facon tres claire la << dependance au sentier >> (Negrier 2005).

Conclusion

En conclusion, a partir des deux debats publics majeurs analyses, il apparait que le developpement durable ne constitue toujours pas ce concept charniere nouveau et structurant de l'action publique en matiere d'urbanisme et de developpement urbain a Montreal. Toutefois, meme s'il apparait comme un << principe normatif sans normes >>, ce concept de reference est neanmoins operant pour la formulation de requetes qui sont arbitrees ailleurs dans les argumentaires ou les suites donnees au debat. Illustrant la pertinence du propos d'Emelianoff et Theys (2000), le developpement durable contribue a la mise en debat, meme si timide, des contradictions dans l'action publique municipale. Plus, une forme de dialectique est a l'oeuvre: le developpement durable en legitimant l'action publique, soit le plan d'urbanisme et le PPU, contribue a fabriquer leur acceptabilite sociale. En retour, il est permis de supposer que l'action publique construit un certain sens au concept. Mais c'est surtout en rapport a la dimension procedurale du developpement durable que peut etre situe l'effet du debat : il contribue nettement a la consolidation de << l'ingenierie de la participation >> et participe ainsi au developpement d'un << urbanisme reflexif >>.

Remerciements

Les auteurs remercient le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada pour son appui financier (subvention ordinaire de recherche no. 410-2006-2104) ainsi que l'editeur et les evaluateurs anonymes pour leurs commentaires sur la version preliminaire de cet article.

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Theys, J. 2000. Un nouveau principe d'action pour l'amenagement du territoire? Le developpement durable et la confusion des (bons) sentiments. Dans Repenser le territoire : un dictionnaire critique, eds. S. Wachter et al., 2000, 225-284. La Tour d'Aigue : DATAR/Editions de l'Aube.

Ville de Montreal. 2004a. Plan d'urbanisme de Montreal. Version preliminaire. Avril 2004. Montreal : Ville de Montreal.

Ville de Montreal. 2004b. Plan d'urbanisme de Montreal. Montreal : Ville de Montreal.

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Ville de Montreal. 2008a. Programme particulier d'urbanisme. Griffintown secteur Peel-Wellington. Version preliminaire. Montreal :Ville de Montreal.

Ville de Montreal. 2008b. Projet de programme particulier d'urbanisme (PPU) du secteur Peel-Wellington (Griffintown). Rapport de l'assemblee publique de consultation menee du 21 fevrier au 14 mars 2008. Montreal : Ville de Montreal.

Wachter, S. et al., eds. 2002. L'amenagement en 50 tendances. La Tour d'Aigue : DATAR/Editions de l'Aube.

Willson, R. W., M. Payne, et E. Smith. 2003. Does discussion enhance rationality? Journal of the American Planning Association 69 (4): 354-367.

Michel Gariepy

Institut d'urbanisme

Universite de Montreal

Mario Gauthier

Departement de travail social et des sciences sociales

Universite du Quebec en Outaouais

Notes

(1) La nouvelle Ville de Montreal a ete constituee le 1er janvier 2002 par le regroupement des 28 municipalites de l'ile de Montreal. Toutefois, conformement a la Loi concernant la consultation des citoyens sur la reorganisation territoriale, 14 anciennes municipalites se sont defusionnees le 1er janvier 2006 selon la volonte des citoyens exprimee lors des referendums de juin 2004.

(2) Pour plus de details, voir Gauthier (2008, 171-179).

(3) Pour plus de details, voir Gariepy (2002, 26-27).

(4) L'OCPM a ete cree le 1er janvier 2002 par l'article 75 de la Charte de la Ville de Montreal.

(5) L'OCPM avait pour mandat de tenir des assemblees publiques de consultation sur la revision du Plan d'urbanisme prevue a la Loi sur l'amenagement et l'urbanisme (L.R.Q., c. A-19.1), conformement au deuxieme paragraphe du premier alinea de l'article 83 de la Charte de la Ville de Montreal (L.R.Q., c. C-11.4). Les seances d'information et de consultation publiques se sont echelonnees du 17 au 29 juin 2004. La consultation s'est tenue en deux temps : 10 seances d'information dans differents arrondissements de la Ville de Montreal (du 17 mai au 29 juin 2004) et 4 journees d'auditions et de depot de memoires (les 21, 22, 23 et 29 juin 2004). Nous avons mene des observations directes de toutes ces seances.

(6) Un << Lifestyle Center >> fait reference a un regroupement de commerces de detail mais egalement d'activites et services de loisirs qui sont cibles vers les clienteles bien nanties. Ce regroupement est habituellement ouvert, a la difference des grandes surfaces traditionnelles.

(7) Parmi ces professionnels mentionnons, entre autres, Gerard Beaudet, directeur de l'Institut d'urbanisme de l'Universite de Montreal, Raphael Fischler, professeur a l'Ecole d'urbanisme de l'Universite McGill, Phyllis Lambert, directrice du Centre canadien d'architecture, de meme que plusieurs autres professeurs d'universites et representants associatifs.

(8) Selon le rapport de consultation publique (Ville de Montreal 2008b, 21), environ 825 personnes ont assiste a l'une des trois seances d'informations et de questions, dont pres de la moitie (45,7%) etaient des citoyens. Lors de la periode de commentaires et de presentation des memoires, la commission a recu 84 memoires provenant de citoyens (21,4%), de regroupements (13,1%), d'organismes sociaux, economiques, culturels, environnementaux et communautaires (16,7%), du milieu des affaires et professionnels (32,1%), d'etudiants et institutions d'enseignement et de recherche (14,3%) et d'elus et representants politiques (2,4%).

(9) Selon cette derive, les enonces de politique ou projets preliminaires, soit des actions non-contraignantes, etaient assujettis a des audiences en bonne et due forme, alors que les projets controverses etaient expedies devant les Comites conseils d'arrondissement, des instances beaucoup plus complaisantes (Gariepy 2002).

(10) Projet de loi No 22 (2008, chapitre 19), Loi modifiant certaines dispositions legislatives concernant Montreal, sanctionne le 20 juin 2008.
Tableau 1. Grille de questionnement et d'analyse

Les questions liees a la           Les questions liees
mise en oeuvre du debat            aux effets du debat

Qui debat?                         Quels effets du debat sur les
La question litigieuse du public   controverses et les mobilisations
                                   d'acteurs?

Sur quoi debattre?                 Quels effets sur les projets et les
Les cadrages de l'objet du debat   organisations qui les portent?
                                   Les logiques d'apprentissage

Comment debattre?                  Quels effets a long terme sur la
Les modalites d'organisation       structuration des problemes
et de circulation de la parole     publics et le sens commun des
                                   acteurs?

Pourquoi participer au debat?      Quels effets en retour sur la
La position des differents         procedure du debat public
acteurs par rapport au debat       elle-meme?

Source: Revel et al. (2007, 30-34).

Tableau 2. Les preoccupations des citoyens exprimees lors de la
consultation publique sur le Plan d'urbanisme

Le transport des personnes et des biens
La qualite de l'air et le controle de la circulation automobile
Le transport collectif et les autres modes de deplacement
Les trains de banlieues et les systemes legers sur rails (SLR)
Le controle de l'offre de stationnement
Le reseau cyclable et les parcours pietonniers
Le transport des marchandises
Les matieres dangereuses
Les projets routiers

L'habitation
Les besoins en habitation
Une reserve de terrains municipaux aux fins du logement social
Le zonage inclusif et la mixite sociale
La preservation du stock de logements locatifs
La conversion des batiments residentiels

Le patrimoine bati
Les priorites d'intervention
La sauvegarde et la rehabilitation du patrimoine
Des besoins precis et des cas concrets
La protection des proprietes institutionnelles
La reglementation, la concertation et l'aide a la protection

Le patrimoine naturel, les ecoterritoires et les espaces riverains
L'acces au cours d'eau et les espaces riverains

Les parcs, les espaces verts et les places publiques
Le manque de parcs et d'espaces verts
La protection des parcs et de leur usage
Les arbres dans la ville et les autres mesures de verdissement

La qualite de l'environnement urbain
La qualite de l'air
Le bruit
La securite publique et la prevention des sinistres technologiques
L'eclairage nocturne et l'observation du ciel
La rehabilitation des terrains contamines
La gestion des matieres residuelles
La strategie de revitalisation urbaine integree

La planification detaillee
Demandes de precisions, de modifications et d'ajouts

L'instrumentation, la mise en oeuvre et le suivi du Plan
La ville centrale et les arrondissements
Priorites d'action, indicateurs et echeanciers
Le suivi et l'evaluation du Plan

Source: OCPM (2004, 25-43).

Tableau 3. Comparaison des themes abordes dans les memoires lors
des audiences sur le Plan d'urbanisme et le PPU Griffintown *

Themes                             PPU Griffintown   Plan d'urbanisme

[1] Transport                      15.8%             37.2%
[2] Habitat                        6.6%              10.3%
[3] Patrimoine                     8.5%              11.5%
[4] Qualite de l'environnement     24.6%             12.5%
  urbain
[5] Parcs et espaces verts         6.6%              7.2%
[6] Planification detaillee        --                4.8%
[7] Planification, participation   13.7%             4.8%
  et suivi
[8] justification et nature        7.1%              --
  du projet
[9] Dev, social et communautaire   2.6%              1.5%
[10] Dev. culturel                 4.5%              1.7%
[11] Dev. economique               7.9%              1.1%
[12] Affectations du sol           1.8%              3.2%
[13] Amenagements precis           --                2.5%
[14] Autres                        0.4%              11.6%

* Les themes servant a cette analyse ont d'abord ete utilises pour
l'analyse du debat sur le plan d'urbanisme. Les categories 1 a 7
sont empruntees au rapport de l'OCPM. Les categories 9 a 13 ont ete
ajoutees pour rendre compte de certaines recommandations qui
echappaient aux pre mieres categories. Ces categories refletent bien
la variete des propos sur le projet Griffintown. La categorie 7 a
ete legerement reformulee pour inclure plus explicitement la
demarche de planification et de participation. La categorie 8 a ete
ajoutee pour rendre compte d'un enjeu marquant a l'interieur du
projet Griffintown, mais peu pertinent dans le cadre du plan
d'urbanisme.
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