La revitalisation urbaine integree et la plus-value de l'approche montrealaise : une comparaison.
Article Type: Report
Subject: City planning (Research)
Community development (Management)
Authors: Cloutier, Genevieve
Methe-Myrand, Lea
Senecal, Gilles
Pub Date: 06/22/2010
Publication: Name: Canadian Journal of Urban Research Publisher: Institute of Urban Studies Audience: Academic Format: Magazine/Journal Subject: Social sciences Copyright: COPYRIGHT 2010 Institute of Urban Studies ISSN: 1188-3774
Issue: Date: Summer, 2010 Source Volume: 19 Source Issue: 1
Topic: Event Code: 310 Science & research; 200 Management dynamics Computer Subject: Company business management
Product: Product Code: 9107130 Urban Planning Assistance NAICS Code: 92512 Administration of Urban Planning and Community and Rural Development
Geographic: Geographic Scope: Quebec Geographic Name: Montreal, Quebec; Montreal, Quebec Geographic Code: 1CQUE Quebec
Accession Number: 243797922
Full Text: Abstract

Collaborative planning experiences aimed at revitalizing distressed communities point to three key elements for successful interventions. They are: an integration of the relevant activity sectors, the participation of social actors and the general public and a capacity to generate concrete results. This article's purpose is to situate Montreal's program of Revitalisation Urbaine Integree in relation to five similar programs in Europe and North-America that inspired it by comparing the selected approaches. We will be looking at the programs rhetoric, their characteristics and their results as consigned in evaluation reports. We propose to provide a critical analysis of these foreign programs and a comparison with Montreal's program to outline its specificities. The analysis addresses key dimensions emphasised in the theory and applied in the programs.

Key words: urban regeneration, comprehensive planning, comparative approach, Montreal

Resume

Le present article entend situer le programme montrealais de revitalisation urbaine integree (RUI) vis-a-vis de cinq programmes integres en Europe et en Amerique du Nord, en comparant les approches retenues. Nous comparons leur rhetorique respective, le design de la participation et de l'integration multisectorielle qu'ils proposent ainsi que les effets identifies en termes de participation des acteurs sociaux, de prise en compte des dimensions urbaines dans l'elaboration des projets et en termes de retombees apprehendees pour le milieu cible. En nous appuyant sur quatre evaluations du programme RUI, nous proposons ensuite d'eclairer le potentiel du programme montrealais et sa portee au regard de la theorie de la planification. A la question de savoir comment le programme RUI se compare a des experiences du meme type en Amerique du Nord et en Europe, notre hypothese est qu'il s'appuie sur une rhetorique et un design conformes a ceux des autres programmes, mais qu'il adopte une approche plus pres des principes theoriques collaboratifs ou communicationnels que les autres programmes, prenant meme des orientations que l'on peut qualifier d'innovantes.

Mots cles: revitalisation urbaine, planification integree, approche comparative, Montreal

Introduction

Les programmes de revitalisation urbaine integree se som multiplies dans les pays occidentaux ces dernieres annees. Que l'on parle de planification partenariale en Grande-Bretagne (New Deal for Communities), de planification contractuelle en France (Contrat de ville) ou de revitalisation sociale et economique durable a l'echelle europeenne (Urban II), par exemple, ils ont en commun de viser une gestion des problemes qui integre les dimensions a traiter, les ressources et les expertises.

Ces programmes sont developpes dans le sillage du tournant communicationnel en planification urbaine, qui s'inspire notamment de la theorie de l'agir communicationnel de Jurgen Habermas (1987). Favorisant une definition de la planification comme un processus interactif entre professionnels et acteurs sociaux et laissant une large place a l'information plus personnelle et informelle que detient la population (Forester, 1989; Healey, 2003), ils apportent une critique de la planification top down. Ils ont pour objet la transformation des espaces urbains par les acteurs locaux, qu'ils soient leaders communautaires, operateurs publics ou simplement citoyens. L'approche est territoriale et vise une communaute ou un quartier relativement homogene, generalement defavorise et degrade. Elle est egalement multisectorielle car elle mobilise differents reseaux sociaux et organisations, soit des acteurs sociaux issus de differents secteurs d'activites. Elle requiert enfin, au moyen d'une structure de deliberation et de moyens de democratisation, la mise en commun des intentions et despistes d'action.

La planification urbaine communicationnelle accorde une importance accrue au processus d'echange entourant la planification, qui devient des lors un resultat en lui-meme. Le tournant communicationnel est aussi de nature procedurale. Il se distingue du modele traditionnel de planification rationnelle et de ses lacunes--pretention d'objectivite, absence de consultation publique, faible consideration du contexte (Baum, 1996; Teaford, 1990)--en valorisant le dialogue authentique entre les partenaires de meme que la reconnaissance des specificites locales (Innes, 2004). La formule n'est pas exempte de critique : l'inegalite persiste entre les participants, qui ne beneficient pas de moyens equivalents pour faire valoir leurs points de vue (Mouffe, 1999); il est difficile de faire emerger les enjeux majeurs pour promouvoir une ville dite juste (Fainstein, 2005); et l'insistance sur la procedure aurait pour effet de maintenir l'attention sur les histoires personnelles au detriment d'une vision collective (Fainstein, 2000).

Dans le sillage du tournant communicationnel, la Ville de Montreal a lance en 2002-2003 le programme de Revitalisation Urbaine Integree (RUI), afin de mobiliser l'ensemble des partenaires potentiels, qu'ils soient issus des secteurs communautaires, publics, prives ainsi que la population en general. L'initiative propose de mobiliser les ressources variees et les expertises multiples de ces acteurs, dans le but d'identifier les enjeux a traiter et les solutions les plus pertinentes. Le programme traite la question de la revitalisation des secteurs en difficulte en debordant des seules questions relatives a l'amenagement et a l'urbanisme. Il y est prevu de considerer le logement, l'accessibilite a des equipements et des services, l'employabilite des personnes, la sante, l'education, la participation civique voire la lutte a la pauvrete comine faisant partie des enjeux de la revitalisation. Par ailleurs, cette integration intersectorielle devient effective grace a la participation d'un large eventail d'acteurs sociaux, representatifs de tous ces secteurs et engages a l'interieur de la communaute ou du quartier.

Le programme de la RUI a Montreal, largement inspire des experiences etrangeres, notamment celles recensees et analysees dans l'etude Bacque et al. (2003), soit les cas americain (CDBG, Empowerment Zone), francais (Contrat de ville), allemand (Soziale Stadt) et britannique (Neighbourhood Renewal Strategy), postule que des actions simultanees, touchant le cadre bati et les problemes sociaux, sont necessaires (Seguin et Divay, 2004). L'approche integree exigerait de coordonner les echelles administratives (ville, arrondissement) et les territoires vecus (le quartier, la population), lors de l'elaboration de plans d'actions et de projets concrets. Les ecrits se rapportant aux differents programmes misent, en tout cas, sur le respect de ces trois dimensions, soit l'integration sectorielle (la mise en commun des differents secteurs d'intervention et d'activite), la participation (des acteurs publics, prives et communautaires ainsi que de la population en general) et la territorialisation (l'ancrage local). Ces dimensions doivent egalement servir d'indicateurs afin de mener l'evaluation des programmes et determiner, a plus long terme, les effets concrets. Or, le pas entre l'intention formelle programmee et sa mise en oeuvre effective demeure important. La rhetorique des documents de planification etant largement inspiree du courant communicationnel, on se demande si les programmes parviennent reellement a depasser la formule traditionnelle d'une programmation issue du haut et appliquee par le bas (top-down). On peut aussi se demander en quoi l'experience montrealaise de revitalisation urbaine integree se demarque des autres experiences.

Le present article entend situer le programme RUI vis-a-vis d'autres programmes equivalents. Une presentation des grandes lignes de la rhetorique propre a chaque programme sert a mettre en perspective les defis et les effets des tentatives d'application de cette rhetorique tels qiidentifies dans les evaluations menees dans chaque pays. Par la suite, nous nous penchons sur les caracteristiques distinctives du programme montrealais de RUI, en nous appuyant sur les evaluations disponibles. Le parallele entre les experiences montrealaises et europeennes ou americaines nous amene a ouvrir la discussion sur l'adequation entre la rhetorique, soit le contenu et les arguments du discours, et les pratiques de planification, notamment la realisation d'une planification ciblee et integree.

Methodologie

La demarche que nous proposons est exploratoire. Elle s'inscrit un peu en marge d'une etude plus vaste sur les effets de la concertation menee par ces Tables intersectorielles (Senecal et al., 2010) et elle vise a identifier les contours de la specificite montrealaise dans le domaine de la revitalisation urbaine integree. Pour les fins de cette etude exploratoire, nous faisons l'hypothese que la rhetorique des programmes temoignant de l'ambition commune de concentrer les efforts sur un territoire cible et d'integrer les acteurs et les secteurs d'intervention ne s'effectue pas toujours facilement dans la mise en pratique des programmes.

La presentation formelle des programmes etrangers, leur evaluation disponible dans Internet et la recension realisee par l'etude Bacque et al. (2003) sont les donnees secondaires sur lesquelles nous appuyons notre analyse comparative des rhetoriques et des applications. Cette analyse des dimensions cles soulevees dans la theorie des programmes de cinq pays et que les operateurs tentent de reprendre dans la pratique nous amene ensuite a observer le programme RUI de la Ville de Montreal. Nous comparons ce dernier aux initiatives etrangeres et proposons un retour sur les evaluations qui ont ete faltes du programme montrealais jusqu'a maintenant, soit par la Ville de Montreal (2007), soit par les organismes de concertation (Vivre Saint-Michel en sante, 2008; Borvil et Kishchuk, 2007) ou par des chercheurs (Laurence, 2007), pour mettre en perspective sa capacite a realiser ses objectifs d'integrer divers secteurs, de faire participer plusieurs acteurs et d'intervenir sur un territoire cible.

La documentation officielle et publique, disponible dans Internet, est essentiellement publiee par l'Etat central de chaque pays, surtout pour la partie rhetorique : le ministere ou l'agence en charge du programme est l'auteur du document nous servant de source sur les objectifs et les modalites du programme. Les documents relatifs aux evaluations des programmes sont egalement publies par les unites ministerielles responsables des programmes, mais ils renvoient generalement aux travaux d'evaluation menes par des equipes de chercheurs. Ces derniers peuvent etre rattaches a un seul institut comme c'est le cas en Grande-Bretagne, avec le Centre for Regional Economic and Social Research qui a publie son evaluation interimaire du programme New Dealfar Communities en 2005 (Neighbourhood Renewal Unit, 2005), ou encore faire partie d'un regroupement de chercheurs comme pour l'evaluation du programme CDBG aux Etats-Unis (Office of Policy Development and Research, 2005). Ce que nous comparons a l'aide de ces donnees secondaires se limite aux domaines d'intervention et aux acteurs mobilises, de facon a eviter la comparaison de sujets plus complexes comme les budgets, la quantite d'interventions realisees, etc.

Pour chaque cas etranger, la documentation relative a l'evaluation d'un cas specifique local a egalement ete utilisee. Les cinq cas de figure ont ete choisis sur la base de l'accessibilite a l'information sur le programme de revitalisation tel qu'il est applique dans la ville et sur son evaluation. Les evaluations officielles des programmes publics, produites ou commanditees par les gouvernements responsables, rendent habituellement compte des bons coups et des rates de ces programmes de facon juste et objective. Cependant, afin d'assurer un certain regard critique, nous combinons a ces sources officielles accessibles en ligne des articles scientifiques (Tigan, 2005; Paulus, 2000; Richardson, 2005; Johnson et al., 2004; Mathers, Parry et Jones, 2008; Dinham, 2005).

La documentation a ete depouillee par theme et classee dans des tableaux synoptiques, qui nous permettent de faire une discussion comparee des differents programmes et de falte ressortir les particularites du programme de la Ville de Montreal. Le premier tableau repere les caracteristiques objectives des programmes (gouvernance, formes de l'evaluation). Le deuxieme tableau repere les lignes de force de la rhetorique de chaque programme, identifie le type de quartier vise et delimite le champ de l'action. Le troisieme tableau pose les questions de participation, d'integration et de portee globale des mises en oeuvre. I1 permet de comparer la place reservee aux representants de la societe civile, la definition de l'integration qui est priorisee par le programme ainsi que les retombees identifiees dans la documentation (evaluations et articles scientifiques) en termes de mobilisation sociale, de developpement d'outils d'amenagement et de renforcement du dynamisme local (economique, communautaire, etc.). L'analyse et les tableaux nous amenent a porter un regard distinct des evaluations existantes du programme RUI de la Ville de Montreal, pour conclure sur sa capacite a respecter les trois dimensions identifiees comme cles dans la theorie de la planification integree (integration multisectorielle, participation, ancrage territorial).

Un retour a la theorie de l'espace public

La fragmentation et la complexification de la societe et des milieux de vie sont compensees a la fois par la constitution d'une sphere publique porteuse du debat social (Habermas, 1990) et par une nette volonte des acteurs sociaux de reinvestir le local, phenomene que Giddens (1990) nomme la re-localisation. Le monde vecu (Lebenswelt) decrit par Habermas, qui correspond aux pratiques et aux attitudes reperables dans la vie sociale, se territorialise a travers certaines institutions locales chargees d'etablir les bases d'un consensus minimal. Ce referent qu'est le monde vecu porte des formes instituees de deliberation et de participation collectives, notamment a travers des scenes d'interactions locales, ou les preoccupations (common concerns) sont debattues et ou sont envisages des moyens d'action collective. Le champ des theories de la planification urbaine refere aux concepts de deliberation et d'espace public, de facon a imposer une rationalite procedurale fondee sur l'ideal de participation dans l'elaboration de politiques publiques et d'outils de planification appropries au contexte contemporain (Innes et Booher, 2004).

Le courant deliberatif ou communicationnel de planification urbaine vise d'emblee a associer la participation aux demarches de planification et ainsi a beneficier de la contribution des acteurs sociaux (Healey, 2003). Son objectif est de depasser la transformation physique du quartier, pour rechercher une distribution plus equitable des effets revitalisants. La participation serait garante du depassement des criteres de rentabilite et de profitabilite des projets.

La critique des objectifs de ce type de planification nourrit la litterature actuelle (Fainstein, 2005; Huxley et Yiftachel, 2000). Comine le notent Swyngedouw et al. (2002), les demarches contemporaines de revitalisation urbaine poursuivent malgre tout des strategies d'hegemonie et d'accumulation. Les projets elabores sont souvent orientes vers une transformation physique et symbolique des lieux, servant a dynamiser l'economie locale et a attirer des groupes sociaux plus aises. Il reste neanmoins que la theorie de l'espace public, telle que reprise par le courant communicationnel, met de l'avant les dimensions d'integration, de participation et de territorialisation afin d'atteindre un certain equilibre entre les differents participants.

En outre, ces trois dimensions (integration sectorielle, participation et ancrage territorial) servent de fondements a plusieurs programmes etrangers de revitalisation urbaine integree ou concertee, tels qu'en temoignent les documents officiels qui les presentent. Elles servent egalement de criteres d'evaluation pour determiner si ces programmes peuvent produire leurs effets pour redynamiser les quartiers au plan social, economique et physique a plus long terme. Ces trois dimensions sont celles que la Ville de Montreal a retenues pour lancer, en 2006, l'evaluation de son programme de RUI.

L'approche integree de la planification urbaine en quelques mots

La critique de la planification traditionnelle, centralisee et rationnelle a force l'ouverture a d'autres facons de faire (Wassenberg et al., 2007; Swyngedouw et al., 2002). Au plan theorique, il n'existe pas de consensus sur le referent a adopter : les tenants d'une approche postmoderne et les auteurs defendant une theorie de la ville juste" critiquent les approches basee sur la communication et s'interrogent sur la valeur du processus de planification (Hoch, 2006; Fainstein, 2005). De fait, le processus en lui-meme est apprehende comme un resultat, independant du contenu du plan d'intervention. En ce sens, l'integration et la participation deviennent des objectifs a atteindre pour et par la planification.

Les debats contemporains touchant la planification urbaine en appellent egalement a un remplacement des vastes plans directeurs par des projets strategiques, a forte portee symbolique. La planification rationnelle a grande maille fait place aux projets porteurs d'une vision emblematique de la ville, qui se faconnent au local en s'appuyant sur le design, sur un certain esthetisme ou sur les principes de developpement durable afin de servir la transformation de l'image des espaces urbains en declins. De tels projets peuvent mettre a profit les ressources d'une multiplicite de partenaires, sans pour autant s'alourdir de plans longs a elaborer et lourds a appliquer. La planification par projet cible un territoire et y concentre l'attention et les ressources. Le projet est ainsi compatible avec l'approche integree, qui beneficie de la souplesse et de l'efficacite de cette facon d'operer (Pinson, 2006).

L'approche integree est egalement vue comme etant plus durable et plus adequate du fait qu'elle propose une intervention simultanee sur differentes dimensions urbaines, ne se limitant pas a la seule dimension physique comme le faisaient les programmes de renovation urbaine. Les programmes de revitalisation urbaine integree interpellent des acteurs representant des differents secteurs qui sont appeles a mettre leurs ressources et leurs connaissances a profit, aux cotes des acteurs sociaux locaux, dans une perspective d'integration et de democratisation.

Portee par le postulat des effets de milieu (Seguin et Divay, 2004), l'approche integree consiste a adapter les ressources aux besoins particuliers et a retablir l'equilibre entre les quartiers au sein d'un meme ensemble urbain, pour assurer une equite des chances. Toutefois, cette facon de faire tend a defavoriser les personnes pauvres qui ne vivent pas dans ces zones, d'une part, et a detourner l'attention des initiatives sociales elaborees localement, d'autre part. En ce sens, afin d'eviter d'agir sur le cadre physique sans ameliorer le sort de la population defavorisee, les interventions doivent porter sur l'ensemble du territoire et atteindre tous les individus concernes.

L'empowerment des communautes est un objectif sous-jacent a l'approche integree :la demarche de revitalisation devrait accroitre les competences sociales, politiques et economiques des residants et des groupes de la communaute. Cela devrait susciter la creativite et l'innovation dans la recherche de solution. Voyons maintenant comment cette approche integree a ete adaptee dans le cadre de six programmes.

Six experiences integrees : rhetorique, territoire et action

Cette section propose un cadre d'analyse pour la comparaison de six experiences de revitalisation urbaine integree. En parallele de la presentation des grandes caracteristiques de chaque programme observe, nous proposons une serie de tableaux. Le premier tableau reprend chacun des programmes en precisant le pays ou le territoire d'origine, la periode d'application du programme et les institutions impliquees dans son application. Le deuxieme tableau presente les differentes versions de l'approche integree. Il nous permet de comparer les grandes lignes du discours propre a chacun des programmes, le type de zones ciblees et la definition de la revitalisation qui transparait de la rhetorique du programme. Le troisieme tableau offre un apercu des dynamiques sociales stimulees par les programmes, en termes de collaboration et de participation des residants et des groupes locaux au processus. Nous comparons le style et la structure d'integration proposes par chaque programme. Nous revenons, enfin, sur le caractere des actions recensees dans les differents milieux d'implantation, que nous traitons comme etant des retombees du programme en termes de mobilisation sociale, d'amenagement sur le domaine physique et de renforcement du developpement economique.

L'initiative europeenne Urban II

Mise en place en 2000 pour faire suite a Urban I (1994-1999), Urban II est une initiative communautaire du Fonds europeen de developpement regional (FEDER) pour le developpement durable des villes et des quartiers en crise au sein de l'Union europeenne (Commission europeenne, 2008). Cette deuxieme phase de l'initiative, qui s'etendait officiellement jusqu'en 2006, vise plus specifiquement le soutien a la conception et a la mise en oeuvre de strategies innovantes de revitalisation sociale et economique durable, dans les quartiers urbains ou les petites et moyennes villes europeennes. Urban II a ete applique a 70 zones. Une troisieme phase du programme Urbana ete lancee entre 2006 et 2008 dans les zones qui n'ont pas ete couvertes par les deux premieres phases.

Urban II propose de miser sur des partenariats capables d'intervenir au sein des villes pour favoriser la revitalisation sociale et economique des milieux de facon durable. 12allocation des ressources se fonde sur quatre grands principes : 1) les projets doivent renforcer l'economie locale; 2) developper de nouvelles opportunites pour les partenariats public-prive; 3) favoriser l'egalite des chances et le developpement durable au sein de la region ciblee; 4) et concentrer les ressources au sein des communautes ayant les besoins les plus criants et un grand potentiel de creation d'emploi. Le postulat derriere Urban II est que les villes sont les mieux a meme de deployer les mesures pertinentes pour lutter contre l'exclusion sociale et la degradation physique des milieux.

La rhetorique utilisee est caracterisee par un souci de developpement economique, afin d'assurer la cohesion sociale et l'egalite des chances, en misant sur les atouts locaux, les potentiels physiques et economiques desaires choisies. Le design urbain est identifie comme un outil essentiel pour la revitalisation urbaine et les references au developpement durable abondent dans la documentation officielle. Urban II mise sur le changement d'image des lieux cibles pour en relancer le developpement. a cet egard, les projets visent davantage la renovation urbaine et le recrutement d'entreprises que l'integration multisectorielle, qui est plutot comprise comme un benefice de la transformation physique et symbolique des milieux cibles.

En ce qui a trait a la participation, elle est reduite a celle des administrations locales en partenariat avec l'etat et la Commission europeenne. La participation d'intervenants autres que les representants gouvernementaux se concentre autour du volet du financement des projets. La population locale est peu impliquee dans le processus, mais cela vaut tant pour la rhetorique que pour l'application du programme. Dans la documentation sur les retombees du programme, Urban II est decrit comme une initiative communautaire reussie, qui a un effet sur le dynamisme economique des zones ciblees et sur la cohesion et l'inclusion sociales. Urban sert d'ailleurs d'appui pour la periode de planification de la FEDER couvrant les annees 2007 a 2013. En effet, la politique regionale de l'Union europeenne decrit le programme Urban comme etant un exemple d'integration : La coordination intersectorielle des actions, de forts partenariats horizontaux, des responsabilites locales renforcees ainsi que la concentration des financements sur une selection de zones geographiques ciblees constituent les facteurs cles du succes de l'initiative communautaire Urban, et representent un "Acquis urbain" commun au niveau europeen " (Commission europeenne, 2008 : 5).

Programme New Deal for Communities lie a la strategie Neighborhood Renewal Unit en Grande-Bretagne

Le programme britannique New Dealfar Communities (NDC) est le precurseur du programme Neighborhood Renewal Strategy. Il vise le financement de projets, a travers des partenariats locaux, afin d'ameliorer la qualite de vie et la densite du tissu social au niveau des quartiers ou des aires de voisinage. Sa mise en oeuvre consiste a canaliser une part des ressources destinees a certains services publics dans 39 zones identifiees comme severement defavorisees et a adapter ces services en fonction des besoins locaux specifiques.

Dans le programme NDC, la revitalisation urbaine privilegie le developpement social sous les objectifs de reduire les inegalites sociales, d'ameliorer les conditions de vie et l'acces aux services publics. On y valorise les interventions sur l'habitation, l'amelioration des conditions de sante et de l'education, la diminution du chomage et la reduction de l'insecurite et de la criminalite (experience of crime). Dans la presentation officielle du programme, les aspects formels des partenariats locaux mis en place revetent une grande importance : ils reunissent des membres de la communaute, le secteur public et le secteur prive. Ils sont vus comme les outils de coordination efficace des programmes existants et d'integration des forces vives au sein des aires de defavorisation. La rhetorique du programme NDC laisse entendre que la participation et l'integration des efforts des partenaires est le vecteur par lequel les individus pourront, a la fois, ameliorer leurs conditions de vie, renforcer leur sens civique et communautaire.

Selon le rapport concernant les annees d'application 2001-2005, 22% du budget du programme NDC ont ete alloues aux initiatives permettant de renforcer l'engagement local (Neighbourhood Renewal Unit, 2005). Ces initiatives ont pris la forme de consultations publiques locales, de mise a niveau des infrastructures communautaires et d'activites de communication et de diffusion pour rejoindre les residants et stimuler leur participation aux differents projets de revitalisation. II apparait que la valeur accordee au processus concerte de planification et a ses retombees sociales est plus importante dans ce programme que dans les autres programmes etudies. Le processus mise largement sur le travail des partenariats pour lancer la revitalisation des milieux : " The local community is at the heart of the program " (Neighbourhood Renewal Unit, 2005 : xiv). Au depart, ces partenariats d'acteurs civiques, publics et prives doivent etre mis sur pied a la demande des groupes et des associations locales, mais leur action est coordonnee par des representants des services publics. Par contre, les groupes communautaires ou associations ne se voient pas accorder un tres grand role dans les partenariats. Ils sont plutot ranges dans la categorie des grands beneficiaires du programme. Cela est possiblement du a l'absence relative de tels groupes et associations dans les zones ciblees par le programme. Certains auteurs sont plutot d'avis que cette participation modeste est due a la strategie developpee par les residants des quartiers defavorises, qui ne souhaiteraient pas cooperer avec l'administration publique (Mathers, Parry et Jones, 2008). Cette faible implication socio-communautaire diminue la portee de l'integration sociale realisee par NDC.

En outre, meme si la rhetorique insiste sur la volonte de stimuler le developpement social, il ressort des documents d'evaluation que les actions sont surtout orientees vers le renforcement du developpement economique et de la competitivite des milieux, un peu comme dans Urban II. a la difference de ce dernier, la vision de NDC valorise davantage le renforcement de l'education et de la formation pour repondre aux besoins de la population locale. Cela dit, l'idee sous-jacente a la rhetorique est de rendre les quartiers cibles plus viables economiquement.

Le Contrat de ville--Renovation Urbaine en France

Le Contrat de ville a ete, jusqu'en 2006, l'outil privilegie par le gouvernement francais pour venir en aide aux populations vivant en zones urbaines sensibles (ZUS), qui comptent trois fois plus de menages pauvres et trois fois plus de logements sociaux que le reste de l'espace urbain ainsi qu'un taux de chomage qui atteint 20% de la population active, soit le double du taux national. Deux cent quarante-sept (247) contrats de ville avaient cours sur le territoire francais en 2005, dont 25 dans les departements et territoires outre-mer et 43 en Ile-de-France (Andre, 2005). Le Contrat de ville lie l'etat francais et les differentes instances gouvernementales territoriales : conseils regionaux, conseils generaux, conseils d'agglomerations et communes, ainsi que les grands bailleurs de fonds tels que la Caisse de depots et consignations, les Caisses d'allocations familiales regionales et d'autres fonds regionaux et sectoriels. Il vise a " mettre en coherence " les politiques publiques emises par les differentes instances autour d'objectifs communs, comme l'acces a l'emploi, la qualite de l'environnement de vie et la prevention du decrochage scolaire et de la delinquance.

La participation populaire est plutot restreinte : les acteurs et les residants sont informes et consultes apres l'elaboration des plans. Leur contribution attendue est l'approbation et la bonification des projets. Au final, la municipalite arbitre les attentes contradictoires exprimees en consultation. Le programme Contrat de ville fonde sa legitimite sur la pertinence des projets choisis, mais aussi sur le processus de consultation qui le distingue des politiques anterieures.

La rhetorique propre au Contrat de ville insiste sur l'integration des dimensions sociale, economique et physique du developpement urbain et la coordination entre les echelles de gouvernement, Lobjectif officiel est d'ameliorer les conditions de vie et de lutter contre la pauvrete et l'exclusion sociale. Ainsi, la rhetorique combine des themes generaux comme servir les interets de la population francaise et agir sur le territoire, et des themes specifiques, comme le soutien aux chomeurs. La definition de la revitalisation urbaine est ici plus economique que physique et, donc, un peu plus large que dans d'autres programmes. Laissee entre les mains des experts, la planification ne comprend aucun exercice de reflexion commune. D'ailleurs, la lourdeur du processus requis rend difficile la tache de mobiliser et d'interesser les acteurs sociaux (Epstein et Kirszbaum, 2005). L'application du programme francais renvoie davantage a un programme fait "pour" mais relativement peu "par" la population.

Le programme Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf--die Soziale Stadt (La ville sociale) en Allemagne

Le programme Soziale Stadt ou Ville sociale est le fruit d'une cooperation etroite entre des partenaires diversifies : les residants du quartier cible, les autorites municipales, les associations locales, les promoteurs, les cooperatives d'habitation, des commerces, des ecoles et des groupes communautaires. Les zones d'intervention sont identifiees a partir de criteres tels le taux de chomage, l'esperance de vie et le nombre de personnes beneficiant de l'aide sociale. Au plan financier, le programme est issu d'une entente conjointe entre l'etat federal et les Lander (provinces) et met a profit les ressources des deux paliers de gouvernement, qui se sont egalement engages a coordonner l'ensemble des moyens et mesures necessaires pour l'amelioration des quartiers.

L'objectif officiel du programme allemand est de contrer les ecarts sociaux et spatiaux au sein des aires urbaines. La revitalisation urbaine y est essentiellement une operation d'amelioration du cadre physique, ce qui ameliore l'image du quartier et influe sur la dynamique socio-economique locale. L'idee est de coordonner les ressources humaines et financieres, publiques et privees, caritatives et communautaires, federales et provinciales, et de miser sur l'effet d'entrainement.

La rhetorique de Soziale Stadt insiste sur l'interet et la portee des initiatives des residants et des groupes locaux. Neanmoins, selon les evaluations publiees par l'Institut allemand d'urbanisme, le Deutsches Institut fur Urbanistik--Difu (2006), environ 80% des operations de revitalisation evaluees sont concentrees dans un grand projet, habituellement de transformation physique. L'accent est mis sur un projet cle, avec l'espoir qu'il seta suffisamment porteur pour entrainer des retombees positives pour l'image et le dynamisme du quartier vise. La logique suivie s'apparente a celle recensee pour le programme europeen Urban II.

A cause de la predominance accordee aux actions liees a la renovation urbaine, le programme allemand apparait se detourner de l'objectif de l'integration sectorielle et des projets de developpement social. Cela est peut-etre fait deliberement. II s'agit possiblement d'une facon d'assurer la coherence entre les multiples applications locales du programme. D'ailleurs, si les dimensions sociales, economiques ou culturelles ne sont pas abordees dans la rhetorique de la presentation officielle du programme, il n'en reste pas moins que les premieres evaluations du programme Soziale Stadt montrent une integration des dimensions sur le terrain, a travers les relations informelles qui emergent lors de l'application des plans (Deutsches Institut fur Urbanistik-Difu, 2006).

Programme Community Development Block Grant (CDBG) des etats-Unis

Le programme federal etats-unien CDBG attribue annuellement des subventions aux instances locales qui souhaitent mettre en place des activites favorisant la revitalisation des quartiers urbains, le developpement economique et le developpement de services et d'equipements publics. Le programme comptait 1 200 participants en 2006.

Un amendement a la Loi sur l'habitat et le developpement local (Housing and Community Development Act), qui date de 1974, a ete vote ela 2006 par le Senat et la Chambre des representants (The CDBG Reform Act, 2006) pour etablir des indicateurs dans l'allocation des fonds et l'evaluation des projets.

La reforme prevoit une nouvelle facon pour les beneficiaires de rendre compte de leurs realisations. Ils doivent dorenavant dresser eux-memes une liste d'objectifs pour mesurer leur performance et determiner s'ils favorisent l'atteinte des objectifs generaux de 1) creation d'un cadre de vie approprie; 2) developpement de logements abordables decents; 3) developpement economique et revitalisation commerciale; 4) creation d'emplois. Les rapports d'evaluation devront etre soumis a la population pour qu'elle puisse exprimer ses commentaires et suggestions. A cet egard, la retroaction attendue de la population dans le programme s'est accrue depuis 2006. Plus precisement, les representants de cette population que sont les administrateurs des gouvernements locaux jouent un role majeur dans la planification et dans l'application du programme, si l'on en croit la documentation officielle (Office of Policy Development and Research, 2005). La population et les associations n'ont pas tout a fait leur mot a dire directement dans le processus du programme CDBG, ce qui peut etre vu comine une lacune (Tigan, 2005). Toutefois, les gouvernements locaux sont autorises par le programme federal a allouer une part des responsabilites de planification et d'implantation des projets a des organisations non gouvernementales sans but lucratif, aidant ainsi a objectiver la planification et a la rapprocher des intervenants du milieu.

En ce qui concerne le contenu des projets, le principal critere impose par le programme aux operateurs locaux est que 70% des sommes allouees le soient pour des projets d'amelioration des conditions des individus ayant des revenus juges bas ou moderes, sur une periode de un, deux ou trois ans. La rhetorique officielle du programme americain sous-entend que la revitalisation urbaine se traduit par l'amelioration des conditions de vie des personnes les plus demunies des territoires les plus defavorises, surtout sur le plan physique, mais aussi en termes d'inclusion au marche du travail et ence qui concerne les conditions de sante et de bien-etre.

La Revitalisation Urbaine Integree a Montreal

L'objectif du programme montrealais de revitalisation urbaine integree (RUI) est de creer une structure de planification concertee et integree afin d'elaborer une strategie de revitalisation capable de creer des cadres de vie agreables et dynamiques. Le programme cherche a permettre a l'administration municipale de s'adjoindre les acteurs locaux les mieux outilles, qu'ils soient issus du secteur public, du secteur prive ou du monde des associations et citoyens.

Le programme montrealais est lie a un contexte de politiques urbaines placant le developpement social au premier rang des priorites, bien qu'il soit nettement plus facile pour un gouvernement municipal, au Quebec et au Canada, de s'en tenir a des interventions sur le milieu physique et de stimulation economique. Eambition du programme RUI est de favoriser la collaboration d'intervenants issus d'une multiplicite de secteurs, incluant le secteur social.

La RUI est actuellement en cours dans huit arrondissements montrealais, ayant des contextes urbains tres differents les uns des autres. Il faut rappeler que suite aux reformes municipales de 2001-2006, chacun des treize arrondissements montrealais possede son propre maire et des responsabilites accrues en matiere d'urbanisme. La forte decentralisation des responsabilites vers les arrondissements a permis une application de la RUI assez flexible, assurant une adaptation du programme aux differents milieux d'implantation. a l'exception de l'operation de Sainte-Marie, qui couvre une partie de l'arrondissement de Ville-Marie et oh la coordination entre l'arrondissement et l'administration centrale n'a pas toujours ete facile, l'administration centrale montrealaise a eu un role plutot limite dans l'operationnalisation de la RUI.

Un peu comme le font les autres programmes recenses, le programme montrealais concentre les actions au sein de quelques cibles territoriales particulierement defavorisees. a Montreal, des residants et des groupes communautaires representant la population sont invites a participer au processus, de l'etape de la planification a celle de l'application des operations. Ence sens, le programmc montrealais vise a planifier des interventions "pour" et "avec,, la population locale, du moins dans sa rhetorique. Certains elements de la mise en pratique de cette rhetorique contribuent egalement a le distinguer des autres programmes etudies.

La specificite montrealaise

Le programme RUI s'appuie sur les acteurs locaux a toutes les phases de la demarche de planification. a notre avis, il s'agit de l'aspect qui distingue le plus la RUI des autres programmes. Le traitement simultane des differentes dimensions du developpement urbain renforce egalement sa dimension "integree" et contribue a l'emergence d'une vision globale de la revitalisation urbaine. En ce sens, la rhetorique et l'application concertee de la RUI renvoient aux principes de la planification communicationnelle, d'integration, de participation et d'ouverture a l'autre.

Le lancement de la RUI a suscite un certain espoir au sein des residants et des groupes des zones ciblees, notamment en raison de son approche innovatrice et de sa formule inclusive. En general, les acteurs concertes sont parvenus a s'entendre surce qu'il faut faire pour revitaliser les milieux ; c'est concernant les facons de faire, les moyens de mise en ceuvre qu'ils ont plus de mal a s'entendre. Dans certains cas, la combinaison du peu de moyens financiers, de la difficulte d'integrer tous les secteurs d'intervention et de la difficulte a echanger des informations entre partenaires peu habitues a cooperer a conduit a une certaine deception et a un scepticisme quant aux ambitions reelles de l'initiative montrealaise. Le passage de la theorie a l'action reste difficile.

Les quelques evaluations du programme montrealais de RUI qui existent a ce jour ne sont pas equivalentes dans leurs methodes. Neanmoins, elles donnent un apercu des caracteristiques de l'experience montrealaise, surtout lorsque comparee aux autres.

La premiere evaluation a ete lancee en 2003 et publiee en 2004, par la meme equipe de chercheurs qui avaient publie l'etude sur laquelle l'administration montrealaise s'est basee pour elaborer le programme (Bacque et al., 2003; Divay et al., 2006). Cette evaluation a ete menee peu de temps apres le lancement du programme lui-meme et couvre les trois projets-pilotes de depart. Les autres evaluations sur lesquelles nous prenons appui se concentrent plutot sur l'une des huit zones urbaines oh sont en cours, encore aujourd'hui, des exercices de revitalisation urbaine integree.

Les evaluations de la RUI permettent de souligner la capacite de mobilisation des acteurs locaux et de la population lors de reunions de consultation et d'information. Ainsi, des acteurs issus des secteurs relies au developpement social ont ete associes aux demarches. Toutefois, les representants des secteurs de la sante et de l'education ont parfois ete difficiles a mobiliser, notamment au debut du programme (Divay et al., 2006).

Il est un peu surprenant, par ailleurs, de constater que le programme RUI concerne des objets qui sont normalement traites par l'administration municipale : le logement, la gestion des infrastructures, l'entretien des parcs, etc. Et cette propension a deleguer au programme des competences ou des responsabilites municipales n'est pas attribuable a la nouveaute de l'initiative, puisqu'elle est toujours observable plusieurs annees apres le lancement de la RUI. L'appel de propositions pour l'evaluation du programme lance par l'administration montrealaise en 2006 en fait foi, en formulant les objectifs suivants : mesurer l'evolution des quartiers sur une longue periode de temps, prendre en compte des trajectoires individuelles, mesurer les retombees de la RUI, evaluer le role du secteur prive, evaluer les effets indirects de la RUI, incluant les effets sur l'administration municipale et les politiciens (Ville de Montreal, 2007; Theriault, 2006).

L'evaluation de Divay et al. realisee en 2004 (mais publiee en 2006) souligne que la periode proposee etait un peu courte pour produire les plans qui apporteraient un effet durable. Dans Sainte-Marie, par exemple, l'ensemble des demandes ont ete incluses au plan d'intervention de facon a ne facher personne (Divay et al., 2006 : 9). Or cela a eu pour consequence de compliquer la priorisation des actions. Le role des professionnels a aussi ete remis en question : la coordination du comite de revitalisation local a ete assignee a des professionnels de la Ville, ce qui a pu gener l'organisation d'une gouvernance concertee. Finalement, il apparait que la plupart des projets examines impliquent la gestion municipale au premier rang. Les interventions d'amelioration du cadre bati, l'ajout d'espaces verts, la refection des rues, le renforcement de la securite dans les parcs et le developpement de l'acces aux maisons des jeunes sont essentiellement des responsabilites de la Ville de Montreal.

L'initiative de Montreal-Nord est nee d'une resolution des antennes locales des ministeres du gouvernement du Quebec, selon laquelle Montreal-Nord est l'un des quartiers les plus defavorises de Montreal. Certaines des actions entreprises visent explicitement le developpement d'une structure de cooperation, dans une zone urbaine ou les ressources communautaires apparaissaient dispersees. L'aide aux jeunes familles s'est egalement avere une voie identifiee pour casser le cycle de la pauvrete intergenerationnelle (Borvil et Kishchuck, 2007 : 6). L'evaluation y a ete conduite en 2007, suivant une methodologie participative. Les questionnaires et les outils de collecte de donnees ont ete elabores et discutes en collaboration avec des comites charges des deux projets principaux entrepris : une mission d'assistance aux jeunes familles et une initiative travaillant a stimuler la participation civique nommee "Un Itineraire pour Tous".

L'analyse des resultats de l'evaluation a, elle aussi, ete executee collectivement. Il en est ressorti que la participation avait ete le point fort de la demarche : les representants des agences publiques ont ete nombreux a participer et a etablir des partenariats durables. Malgre un engagement plus fort du secteur institutionnel, la participation des citoyens a la demarche de planification a egalement ete encouragee et s'est averee plutot satisfaisante, notamment des jeunes familles. La participation soutenue a meme favorise le lancement d'un centre culturel et communautaire municipal. Le rapport d'evaluation de la RUI dans Montreal-Nord reitere la pertinence de l'approche de developpement social, tout en soulignant la lourdeur du processus administratif (Borvil et Kishchuck, 2007 : 51).

La troisieme application du programme RUI recensee pour notre exercice comparatif est celle du quartier Saint-Michel. Plusieurs organismes se sont associes, en 1991, autour de la formule proposee par le programme Villes et villages en sante, favorisant du meme coup l'elaboration d'un reseau partenarial dense et coherent a Saint-Michel. Eorganisme Vivre Saint-Michel en Sante (VSMS) est ne de cette association en 2004. La RUI dans Saint-Michel decoule du travail de VSMS appuye d'abord par le reseau canadien Vibrant Communities et par Centraide. L'evaluation de la RUI dans Saint-Michel rapporte, de facon detaillee, tous les projets en cours, en decrivant les strategies deployees et les actions correspondantes. Eorganisme VSMS se veut ouvert a la participation des citoyens et travaille a la lutte a la pauvrete dans une perspective multisectorielle (la securite alimentaire, l'environnement, la famille, la securite urbaine, le transport, l'employabilite, etc.). L'organisme est soumis a une evaluation reguliere.

La demarche RUI dans Saint-Michel a permis de rejoindre plusieurs types d'acteurs, incluant des communautes religieuses, ainsi que des citoyens decrits comme isoles ou vulnerables. Pousse par le theme choisi de l'empowerment de l'action collective, le partenariat s'est elargi pour inclure les institutions et les representants des agences gouvernementales de meme que des associations sectorielles. Au final, ce sont plus de 100 groupes qui ont ete mis en contact (VSMS, 2008).

Plusieurs projets ont ete realises, comme des cooperatives d'habitation et des services de proximite (le centre culturel et communautaire). L'evaluation et les rapports d'activite demontrent une capacite d'intervention renforcee. La methodologie d'evaluation manque de distance critique par rapport a l'organisation principale. L'evaluation permet tout de meme d'evaluer chaque strategie et de conclure que, malgre quelques retards, la demarche fait des progres constants.

La derniere evaluation couverte ici est celle de la demarche appliquee dans Sainte-Marie. Cette evaluation se presente sous forme d'un memoire de maitrise, redige par un professionnel de la Ville de Montreal (Laurence, 2007). La methodologie s'appuie sur la conduite d'entretiens semi-diriges et tente d'evaluer le processus de planification locale suivant les principes de participation, d'integration et de gouvernance locale tels qu'ils sont enonces dans la presentation du programme RUI. La conclusion principale du document est que les actions qui resultent de l'initiative RUI dans Sainte-Marie continuent d'etre sectorielles et ce, meme si des representants de tous les secteurs pertinents participent a la demarche de planification. L'objectif d'integration intersectorielle ne serait pas atteint. L'evaluation souligne egalement la faible participation citoyenne de meme que la fragilite des partenariats entre les acteurs. Il y est mentionne que le plan de revitalisation de Sainte-Marie identifie une variete de projets, qui relevent, pour la plupart, d'actions municipales regulieres.

Les quatre demarches d'evaluation de la RUI recensees ici demontrent que le programme montrealais peut revetir differentes formes et structures organisationnelles et entrainer diverses strategies d'intervention. Il ressort des quatre evaluations que l'intention de developper une approche integree de revitalisation doit s'actualiser a l'etape de la planification, si l'on veut assurer une application intersectorielle des interventions. La plupart des demarches montrealaises parviennent a mobiliser des representants des organismes publics et communautaires. Toutefois, elles ont plus de difficulte a rejoindre les residants sans affiliations organisationnelles.

Les six programmes europeens et nord-americains que nous avons observes se distinguent les uns des autres par l'intensite de la participation. La ou les programmes se rejoignent, c'est notamment autour de l'intention, clairement avouee dans certaines rhetoriques (allemande et europeenne) et non-avouee dans d'autres (montrealaise), de transformer l'image des lieux cibles pour mieux les redynamiser.

L'ancrage local est surement la dimension de l'approche integree la plus generalement appliquee avec succes dans les differents programmes. Tous les programmes privilegient l'approche territoriale. L'integration des dimensions urbaines a traiter apparait, elle, moins facile a realiser. Les programmes qui parviennent le mieux a appliquer l'intersectorialite, le Contrat de ville et le CDBG americain, semblent perdre en mobilisation des residants : la planification reste l'affaire des professionnels, qui font parfois valider leurs decisions, surtout en aval, par les representants sociaux. a l'inverse, la ou la mobilisation de la population est evaluee avec un peu plus de satisfaction, en Alllemagne notamment, on semble mettre en oeuvre des projets sur le cadre physique, au detriment des projets de developpement social et economique. En bref, les nouvelles formes de planification, en Europe et aux etats-Unis, depassent les approches traditionnelles de type topdown, sans reussir les defis de l'integration et de la participation de la population. Il semble que les cadres institutionnels ne contribuent pas toujours a assurer la souplesse necessaire pour faire participer les citoyens en amont ni a "decloisonner" les pratiques sectorielles.

Si la rhetorique du programme montrealais de RUI n'est pas non plus systematiquement appliquee quant a la participation, quelques demarches montrealaises se distinguent tout de meme a ce chapitre. Dans les secteurs ou le programme RUI a adopte une ligne d'actions specifiques, en termes de travail de proximite notamment, l'evaluation demontre un plus haut niveau de satisfaction concernant la mobilisation. Dans le cas de Montreal-Nord, par exemple, l'attention a ete portee au soutien aux jeunes familles et au renforcement de la participation civique et cela a porte fruit. Meme chose dans SaintMichel, ou l'initiative visait clairement le developpement social, des le debut, et ou la mobilisation en ce sens s'est averee un succes.

Si on la compare aux programmes etrangers, la RUI montrealaise a comme specificite d'etre concue au niveau municipal et d'etre appliquee par la Ville et les arrondissements. En accordant une attention privilegiee aux domaines de la juridiction municipale on restreint passablement sa portee. Par contre, l'interet de la prise en charge des problemes par l'echelon local n'est pas negligeable. En ce sens, si l'on s'appuie sur la rhetorique et sur les evaluations des demarches considerees ici, on peut avancer qu'une adaptation locale ou meme micro-locale d'un programme de plus vaste envergure favorise une integration des acteurs, une mobilisation commune. Les criteres generaux de developpement social gagnent sans doute a etre elabores et geres a une echelle administrative superieure, de facon a assurer une coherence des objectifs et des interventions ainsi qu'un deploiement consequent des ressources. L'efficacite et la longevite du programme americain CDBG illustrent bien cette idee. Toutefois, lorsqu'il est question d'assurer la participation des representants de la societe civile, la planification des operations de revitalisation et leur application a l'echelle du quartier apparaissent faciliter la mobilisation des acteurs sociaux.

L'ancrage local de la RUI, se traduisant a la fois par son approche ciblee sur un territoire particulier et par son recours a l'intervention d'acteurs locaux deja bien outilles pour assurer une mobilisation locale, les Tables de concertation de quartier notamment, represente ainsi une plus-value de la demarche montrealaise par rapport aux autres demarches observees. L'integration multisectorielle reste certes a ameliorer dans la plupart des operations RUI, mais il semble qu'une telle amelioration puisse etre facilitee par la prise d'appui sur les participants locaux, que favorise le programme montrealais.

Conclusion

Les programmes contemporains de revitalisation urbaine integree appliques en Europe et en Amerique du Nord proposent une rhetorique inspiree par le tournant communicationnel, une approche philosophique populaire dans beaucoup de domaines et a laquelle on attribue des effets sociaux positifs et cumulatifs. L'objectif communicationnel de faire interagir differents acteurs pour identifier des options de developpement adequates, legitimes et portees par le milieu cible (Healey, 2003) est repris dans la rhetorique de l'ensemble des programmes etudies et l'exemple montrealais ne fait pas exception. La RUI montrealaise s'inscrit en lien avec l'objectif communicationnel de collaboration partenariale visant a partager l'information utile et les ressources afin d'etablir une forme d'acteur collectif, ayant un pouvoir renforce et durable, ce que Chaskin (2001) identifie comine un pouvoir communautaire (community capacity). L'approche montrealaise propose meme quelques innovations interessantes pour aborder la revitalisation urbaine integree, a savoir s'arrimer a des initiatives en cours et s'appuyer sur des acteurs locaux de la concertation, qui sont reconnus dans leur milieu, pour beneficier non seulement de leurs connaissances mais aussi de leur capacite de mobilisation et d'organisation.

En ce qui atrait a la diversite des secteurs traites, les promoteurs de l'experience montrealaise souhaitent, en theorie, interpeller differents reseaux, mais, dans son application, rares sont les demarches qui ont reussi a mettre en place des liens solides avec les representants de la societe civile et encore moins avec les representants du milieu des affaires. Cette difficulte a rejoindre certains groupes d'acteurs sectoriels a ete rencontree ailleurs, en Allemagne et en Grande-Bretagne notamment, ou les acteurs sociaux ont ete plus faiblement sollicites que ce qui etait avance dans la rhetorique, et en France, ou ce sont surtout des experts qui ont ete appeles a participer, du debut a la fin. La lourdeur administrative des processus et la mefiance traditionnelle des acteurs sociaux envers les institutions sont souvent evoquees comme frein a la mobilisation.

D'autres questions touchent l'integration intersectorielle. Quelles conditions faut-il offrir pour qu'une rencontre entre les differents univers ait reellement lieu? Comment faciliter l'adoption d'une perspective couvrant une diversite de dimensions urbaines? Comment des acteurs habitues a travailler de facon sectorielle peuvent-ils developper une comprehension commune des enjeux urbains? Le cas montrealais vient appuyer l'idee soulevee, entre autres, par Innes et Booher (2004), qu'il est plus facile de developper une vision globale et multisectorielle de la revitalisation urbaine lorsque les dispositifs de planification sont envisages et supportes comme des espaces inclusifs, ou les differents acteurs mobilises sont entendus et obtiennent une reconnaissance satisfaisante de leurs preoccupations. L'allocation de plus de ressources a l'etablissement du partenariat pourrait faciliter l'atteinte des objectifs de la RUI (integration sectorielle, participation et ancrage territorial).

Il faut reconnaitre que les actions entreprises a ce jour sont modestes. Cela dit, les demarches montrealaises sont parvenues a realiser des projets interessants, incluant des equipements collectifs geres par la ville et des habitations cooperatives. Un soutien aux personnes dans le besoin a ete efficacement organise, particulierement dans les secteurs de Saint-Michel et de Montreal-Nord. Ence sens, si une echelle d'intervention superieure apparait plus efficace pour assurer l'inclusion et l'equite, il semble qu'une adaptation a une echelle inferieure, plus micro-locale, assure une planification et une mise en oeuvre adaptees aux besoins specifiques d'un spectre plus large de groupes sociaux.

Un enjeu majeur du programme de RUI a Montreal concerne le role des professionnels de la Ville au sein du partenariat. Leur role est confus et ce qui complique les choses est qu'ils sont a la fois des partenaires parmi les autres et les responsables des competences par lesquelles on souhaite initier la revitalisation urbaine des quartiers. Autrement dit, en etant a la fois autour de la table de planification et cible des critiques des partenaires sociaux, la Ville de Montreal semble inviter les participants a la RUI a exercer une pression sur sa propre organisation municipale. En plus, l'administration montrealaise fait montre d'ambitions demesurees pour la RUI, qu'elle reaffirme dans sa strategie d'evaluation. Cela est toutefois compense, en pratique, par l'approche pragmatique developpee par chaque demarche locale de revitalisation urbaine integree.

Remerciements

Les auteurs tiennent a remercier les evaluateurs pour leur lecture attentive et leurs judicieux commentaires. Les auteurs sont redevables au Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH) et a la Chaire sur les approches communautaires et les inegalites de santes (CACIS) de l'Universite de Montreal pour leur contribution financiere.

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Genevieve Cloutier, Lea Methe-Myrand, Gilles Senecal

INRS--Urbanisation, Culture, Societe
Tableau 1. Les grandes des six es integres recenses

Programme                 Caracteristiques du programme
et provenance
                  Echelle      Periode            Gouvernance
                               d'application

Urban 11,        Internatio-   2000-2006       Supervise par le Fond
Europe           nale                          europeen de
                                               developpement regional
                                               (FEDER) de la
                                               Commission europeenne
                                               et opere en
                                               partenariat avec le
                                               gouvernement national
                                               et les administrations
                                               locales. Les cibles :
                                               aires urbaines ayant
                                               des lacunes de
                                               developpement. Duree
                                               de vie des rojets :
                                               maximum 6 ans.

New Deal         Nationale     1998-...        Partenariat entre le
for Com-                                       gouvernement central,
munities                                       des acteurs prives et
(NDC),                                         des associations. Les
Grande-                                        cibles : zones
Bretagne                                       identifiees
                                               statistiquement comme
                                               etant defavorisees.
                                               Duree de vie des
                                               projets : maximum 10
                                               ans.

Contrat de       Nationale     2000-2006       Contrat entre le
Ville, France    & locale                      gouvernement central
                                               et les gouvernements
                                               locaux. Les cibles :
                                               les quartiers les plus
                                               defavorises. Duree de
                                               vie des projets
                                               maximum 5 ans.

Soziale Stadt,   Nationale     1999-...        Travail conjoint des
Allemagne        & regionale                   trois niveaux de
                 & locale                      gouvernements presents
                                               en Allemagne (federal,
                                               provincial et local)
                                               et appui de la
                                               Communaute europeenne
                                               et des partenaires
                                               prives ou caritatifs
                                               pour la mise en reuvre
                                               du programme. La
                                               population et les
                                               grouper sont egale-
                                               ment invites a
                                               participer aux
                                               projets, qui ne sont as
                                               limites dans le temps.

Community        Nationale     1974-...        Programme federal
Development                                    administre par le
Block Grant                                    gouvernement de l'Etat
(CDBG),                                        ou par le gou-
Etats-Unir                                     vernement local
                                               concerne. Les cibles :
                                               les villes de petite
                                               taille, les contes
                                               urbains et les regions
                                               metropolitaines. La
                                               subvention couvre une
                                               periode de un, deux ou
                                               trois ans.

Revitalisation   Locale        2003-...        Partenariat entre
urbaine inte-                                  gouvernement local et
gree (RUI),                                    les representants des
Canada                                         grouper locaux, des
                                               organismes et de la
                                               societe civile. Le
                                               financement est issu

                                               d'ententes entre le
                                               gouvernement local et
                                               le gouvernement
                                               provincial, parfois
                                               meme de programmes
                                               conjoints (Vibrant
                                               Communities,
                                               Centraide). Les cibles
                                               : zones de
                                               defavorisation.
                                               L'horizon de la
                                               planification devrait
                                               etre de dix a quinze
                                               ans.

Programme        Documents de reference
et provenance

Urban 11,        Evaluation mi-parcours, coordon-
Europe           nee a la fin de 2003 par la Direction
                 generale Politique Regionale et
                 Cohesion de la Commission euro-
                 peenne (recherches documentaires;
                 consultations; enquetes; grouper de
                 reflexion; etudes de car; modelisation
                 macroeconomique).

New Deal         Evaluation 2001-2005 du Centre
for Com-         for Regional Economic and Social
munities         Research de l'Universite Sheffield
(NDC),           Hallam (sondages auprus des me-
Grande-          nages; analyse de donnees secondaires
Bretagne         sur performances scolaires, criminalite
                 et acces a des transferts gouverne-
                 mentaux, etc.; rapports annuels des
                 organisations locales).

Contrat de       Synthese de l'evaluation a mi
Ville, France    parcours, realisee par la Delegation
                 Interministerielle a la Ville (DIV),
                 2000-2006 (bilans, rapports
                 d'etapes, autoevaluations et etudes
                 independantes, provenant des
                 Contrats de ville locaux).

Soziale Stadt,   Actualisation de l'evaluation par le
Allemagne        Deutsches Institut fur Urban
                 istik--Difu (Institut allemand
                 d'urbanisme), concernant la
                 revitalisation de 392 zones urbaines
                 en Allernagne en 2005 (sondage ;
                 groupes de discussion avec respons-
                 ables locaux).

Community        Evaluation du processus menee
Development      en 2006 par le Secretariat federal
Block Grant      Housing and Urban Development
(CDBG),          (HUD). Indicateurs du rendement
Etats-Unir       du programme: sommes attribuees
                 par domaines d'intervention.

Revitalisation   Evaluation de mise en place par
urbaine inte-    l'equipe Divay et al. (2006) (entre
gree (RUI),      liens semi-directifs) ; evaluation de la
Canada           demarche-action de Montreal-Nord
                 par Borvil et Kishchuk (2007) (con
                 sultations et evaluation participative)
                 ; evaluation de la demarche daps
                 Saint-Michel, Vivre Saint-Michel
                 en Sante (2007) ; evaluation de la
                 demarche dans Sainte-Marie par
                 Pierre Laurence (2007) (entretiens
                 semi-directifs).

Tableau 2. Six programmes de revitalisation urbaine integree:
approches, cibles territoriales et actions privilegiees

                                          Types de quartiers
                                          cibles et definition
Programmes       Rhetorique               de la revitalisation
                                          urbaine

Urban II,        Donner un nouveau        Les quartiers cibles
Europe           souffle aux zones        sont en crise et
                 defavorisees, a          devitalises.
                 l'aide du design et du
                 developpement durable.   La revitalisation
                                          s'apparente a la
                                          renovation urbaine
                                          combinee a des
                                          initiatives entrepre-
                                          neuriales.

NDC ,            Reduire les ecarts       Les quartiers cibles
Grande-          entre les quartiers      sent les plus
Bretagne         les plus pauvres et le   statistiquement
                 reste du territoire en   defavorises.
                 appliquant des
                 approches                La revitalisation
                 innovatrices.            correspond a la mise
                                          en com-man des efforts
                                          de partenaires et de
                                          la comma-naute our
                                          adapter les actions
                                          aux besoins locaux.

Contrat de       Ameliorer les            Les quartiers cibles
Ville, France    conditions de vie et     sent dits
                 lutter centre            <>.
                 ('exclusion sociale,
                 par des mesures          La revitalisation est
                 concretes dans les       definie comme etant
                 quartiers en crise,      l'inclusion des
                 par le developpement     personnes defavorisees
                 economique et la         par la formation et
                 stimulation de           l'emploi.
                 l'employabilite.

Soziale Stadt,   Contrevenir aux ecarts   Les quartiers cibles
Allemagne        de developpement entre   sont ceux qui ont des
                 les quartiers an sein    besoins speciaux.
                 d'une meme ville en
                 mobilisant la            La revitalisation se
                 population par des       definit en termes
                 approches de             d'ameliorations
                 planification et de      physiques et de
                 gestion innovatrices.    cooperation.

CDBG,            Developper des           Les quartiers cibles
Etats-Unis       communautes viables en   sont ceux qui ont des
                 assurant des             besoins specifiques.
                 conditions
                 d'habitation             La revitalisation est
                 adequates, un cadre de   definie en termes de
                 vie approprie et en      renovation urbaine et
                 stimulant les            d'amelioration des
                 possibilites de          conditions d'hygiene
                 developpement            et de sante.
                 economique des
                 personnes a faible
                 revenu.

RUI, Montreal    Lutte a la pauvrete et   Les quartiers cibles
Canada           a l'exclusion pour       sont defavorises.
                 ameliorer les
                 conditions de vie a      La revitalisation est
                 partir de projets        envisagee en
                 integres et concus de    partenariat avec des
                 facon concertee. Ame-    representants du
                 lioration du cadre       secteur prive, du
                 physique et du           secteur public et des
                 dynamisme economique     organismes
                 vues comme ayant         communautaires
                 potentiel de retombees
                 sur le developpement
                 social.

Programmes       Actions admissibles an programme

Urban II,        Sent admissibles les projets qui stimulant
Europe           l'economie locale, qui permettent la creation
                 d'emplois dans le domaine de l'environnement,
                 de la culture ou des services, qui favorisent les
                 partenariats public-prive on qui supportent le
                 developpement durable.

NDC ,            Les actions cherchent a ameliorer les condi-
Grande-          tions de sante, d'education et le cadre de vie
Bretagne         de la population, a reduire le chomage et
                 l'insecurite. Elles doivent etre orientees vets les
                 besoins locaux.

Contrat de       Sent admissibles les actions permettant
Ville, France    une coordination des politiques publiques
                 autour de priorites communes (l'emploi,
                 l'environnement, la prevention du crime, etc.).

Soziale Stadt,   Sont admissibles les actions d'amelioration de
Allemagne        l'habitation, des espaces publics, des equipe-
                 ments sociaux et des services. Les projets cles,
                 visant a ameliorer l'image et la reputation des
                 quartiers, sent prioritaires.

CDBG,            Les criteres d'admissibilite des actions sont
Etats-Unis       souples et favorisent autant des projets
                 d'amelioration de l'habitat que des projets
                 permettant d'assurer le bien-etre social de la
                 population.

RUI, Montreal    Actions touchant aux diverses dimensions
Canada           urbaines, se voulant adaptees aux conditions
                 locales.

Tableau 3. Six programmes de revitalisation urbaine integree :
participation des acteurs sociaux, integration des dimensions
et des secteurs et retombees

                Me des residants
Programmes      et des groupes           Type d'integration

Urban II,       Integration pour le      Approche de
Europe          financement;             developpement urbain
                partenariats locaux      par projet
                (tous les niveaux
                representes), avec une   Mise sur la
                volonte d'appliquer      transformation
                des principes de         physique pour assurer
                developpement durable.   la revitalisation.
                                         Faveur aux Brands
                                         projets phares et au
                                         changement d'image des
                                         lieux.

NDC,            Partenariats locaux      Structure formelle
Grande-         mis en place par les     pour la mise en oeuvre
Bretagne        organismes locaux et     d'actions informelles
                supervises par des
                comites (composes de     Etablit des espaces
                23% de  membres de la    d'echange et de
                communaute). Les         cooperation, mais
                residants peuvent        reste assez formel
                participer aux           pour faire de la
                consultations, a la      structure de
                planification et a       planification integree
                l'application du         un acteur
                programme et un budget   incontournable de la
                est alloue pour la       revitalisation.
                mobilisation. La
                mobilisation est         La mobilisation
                accrue la ou l'espace    citoyenne n'est pas a
                est associe a une        la hauteur des
                certaine etiquette       attentes.
                identitaire
                (branding). Les
                consultations pourrai-
                ent rejoindre un plus
                grand nombre de
                personnes.

Contrat de      Residants locaux et      Fondee sur l'expertise
Ville, France   groupes devant etre      technique
                consultes sur la
                planification et sur     Les secteurs
                l'application du         d'intervention sont
                programme par            integres autour d'une
                l'administration         variete de projets,
                locale, mais aucune      mais la planification
                obligation quant a la    reste l'affaire des
                facon d'informer la      experts (techniciens,
                population et a la       architectes,
                mediation entre les      urbanistes, etc.).
                differents points de
                vue. Les associa-
                tions peuvent
                organiser des
                consultations
                supplementaires et
                planifier des actions
                en accord avec les
                projets pour renforcer
                la mobilisation.

Soziale         Partenariats de          Gouvernance
Stadt,          planification et         entrepreneuriale
Allemagne       d'application pouvant
                impliquer divers         On s'en remet aux
                acteurs. Certaine        partenaires prives et
                integration verticale    a une certaine vision
                (ressources et idees)    on image de la ville.
                mais moins  horizon-     Les acteurs sociaux
                tale (secteurs           ont un acces limite a
                d'intervention).         la prise de decision.
                Attention d'abord
                portee sur cadre
                physique;
                interventions de
                developpement social
                viennent en second.
                Certains groupes
                restent difficiles a
                rejoindre (immigrants,
                chomeurs,
                representants des
                affaires). La presse
                locale est le meilleur
                canal d'information.

CDBG,           Plus integre a           Fonde sur l'expertise
Etats-Unis      ('horizontal             technique
                (secteurs) qu'a la
                verticale (ressources    Les secteurs
                et dimensions). Les      d'intervention sont
                administrations          integres autour d'une
                locales doivent          variete de projets,
                encourager et soutenir   mais la planification
                la participation des     reste l'affaire
                citoyens a routes les    d'experts.
                etapes du processus,
                mais elles n'ont pas a
                tenir compre des
                propositions. Le
                recours aux
                organisations a but
                non In cratif est
                frequent. Les
                non-administrateurs
                sont surtout
                beneficiaires des
                projets.

RUI, Montreal   Exigence officielle      Gouvernance
Canada          d'appliquer une vision   entrepreneuriale
                globale et de
                mobiliser la             Recours aux
                population de la         partenaires prives
                planification a          locaux et a une
                l'implantation. Les      certaine image de la
                comites de               ville. Les acteurs
                revitalisation locale    sociaux participent a
                regroupent  differents   la planification et a
                intervenants, pour       l'application des
                travailler sur le        projets, mais d'une
                diagnostic des           facon distincte d'une
                problemes,               demarche a l'autre.
                l'identification des
                priorites, la
                planification des
                projets, la recherche
                de financement et la
                realisation.

Programmes      Retombees

Urban II,       Positives pour le developpement strate-
Europe          gique des affaires et pour l'innovation,
                le transport et le developpement dur-
                able. L'inclusion sociale est consideree
                comme etant bien servie par l'approche
                integree.

NDC,            Positives pour les acteurs du monde
Grande-         des affaires et assez positives pour les
Bretagne        residants (pas de signes d'augmentation
                exageree des valeurs foncieres). Le
                debat persiste quant a la cible reelle:
                le territoire ou la population? Le scep-
                ticisme traditionnel de la population
                envers l'administration publique pose
                un obstacle.

Contrat de      Retombees sociales et economiques
Ville, France   plutot faibles. Lourdeur administra-
                tive et absence de reflexion commune
                (sur les objectifs, la population on les
                zones ciblees). Manque d'articulation
                et d'integration. Instabilite. La
                discrimination positive n'aide pas les
                zones ciblees.

Soziale         Renforcement des reseaux sociaux et des
Stadt,          dynamiques sociales (animation, groupes
Allemagne       de soutien, consultations publiques,
                comites, etc). Un certain changement
                d'image. Structures de gestion vues comme
                etant durables.

CDBG,           Amelioration des conditions de vie et
Etats-Unis      d'habitation depuis 1974. Reforme pour
                mieux cibler les zones et renforcer la
                participation locale.

RUI, Montreal   Plutot positives. Processus offre des
Canada          opportunites de collaboration et
                d'empowerment dans certaines zones.
                Quelques interventions sur le cadre
                physique et quelques realisations
                favorables au developpement social.
                Renforcement des initiatives
                communautaires et de la cooperation,
                mais parfois en dehors du programme.
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